【依法战役】何渊:有效抗击疫情,应公开和开放哪些政府信息?

[ 作者]: 何渊 [ 发布时间]: 2020-01-30 [ 来源]: 《财经》杂志

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政府信息公开的重心在于“知”,关键在于如何保护公众对疫情等信息的知情权;开放政府数据制度的重心在于“用”,即确保科研机构、医药公司及科学家等能够充分利用相关政府数据,从而早日找到攻克武汉新型冠状病毒的疫苗或特效药。

早在2019128日,武汉已经发现第一例不明原因肺炎;但直至首例不明肺炎被发现后的第23,也就是20191231日,武汉市卫健委才首次公开发布通报称,目前已发现27例病例,其中7例病情严重,有多例肺炎病例与华南海鲜城有关联。

之后,自202016-17日的几次通报中,病例再无增加,且确诊病例从59例降至41例;直到首例不明肺炎被发现后的第46天的2020123日,由于病例陡然巨增,直接导致武汉疫情防控指挥部采取“封城”措施,暂停全市公共交通并且关闭机场、火车站离汉通道。武汉市政府是否存在“信息披露不及时”或“采取措施不及时”的问题呢?

就这个问题,武汉市市长周先旺于127日接受央视采访时回应称,“前面这个披露的不及时,这一点大家要理解,因为它是传染病,传染病有传染病防治法,它必须依法披露,作为地方政府,我获得这个信息以后,授权以后,我才能披露,所以这一点在当时很多不理解。”

武汉市作为地方政府到底是否有权公开传染病疫情信息?撇开疫情信息不谈,地方政府还能做些什么事情以及还能公开哪些政府信息呢?

按现行法律,武汉无权公开疫情信息

《传染病防治法》第38条规定了传染病疫情信息公布制度。传染病暴发、流行时,国家卫健委负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权湖北省卫健委向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。

而作为原卫生部规章的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第32条第1款,则把公布范围扩大到“突发公共卫生事件”和“传染病疫情”,如今的国家卫健委应当及时通报和公布突发公共卫生事件和传染病疫情,湖北省卫健委根据国家卫健委的授权,及时通报和公布本行政区域的突发公共卫生事件和传染病疫情。

因此,从现行法律的规定来看,传染病疫情信息的公开主体是国家卫健委,以及得到授权的湖北省卫健委。但对于武汉政府来说,即使获得授权,依然无权公开疫情信息。

在笔者看来,《传染病防治法》将传染病的范围及疫情公开的权限定义为中央事权是合适的,目前没有必要通过修改法律“下调疫情信息发布机构层级”。这是因为宣布某类疾病是否为传染病以及公开相关疫情,这涉及非常专业的传染病风险判断,前期需要作很多基础性工作,这是关乎国家安全、公共安全、经济安全及社会稳定的重大行政决策行为,只有中央的权威性才能保证避免引起不必要的社会恐慌和行政的随意性。

但可公开疫情以外的政府信息

传染病疫情信息到底是什么呢?原卫生部规章《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第32条第2款对“传染病疫情发布内容”作了详细的规定,具体包括:突发公共卫生事件和传染病疫情性质、原因、发生地及范围、伤亡及涉及的人员范围、处理措施和控制情况以及发生地的解除等信息。

在笔者看来,武汉市政府虽然并无公开上述传染病疫情信息的权力,但是仍需及时、准确、合法地公开除传染病疫情信息以外的其他政府信息。根据《政府信息公开条例》第9条及第10条的规定,只要涉及公民、法人或者其他组织切身利益的,需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息,武汉市政府都应当在各自职责范围内确定主动公开,具体包括下列六类:

1.突发公共事件的应急预案突发公共事件应急预案是地方政府应当主动公开的政府信息,包括应急预案的主要内容及物资储备情况等相关信息。

根据《传染病防治法》第20条的规定,武汉市政府应当制定传染病预防、控制预案,报湖北省人民政府备案。

而传染病预防、控制预案应当包括以下主要内容:传染病预防控制指挥部的组成和相关部门的职责;传染病的监测、信息收集、分析、报告、通报制度;疾病预防控制机构、医疗机构在发生传染病疫情时的任务与职责;传染病暴发、流行情况的分级以及相应的应急工作方案;传染病预防、疫点疫区现场控制,应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调用。而武汉市政府和武汉市卫健委接到国家卫健委或者湖北省政府发出的传染病预警后,应当按照传染病预防、控制预案,采取相应的预防、控制措施。

按照国务院的行政法规《突发公共卫生事件应急条例》第10条第2款的要求,湖北省政府根据全国突发事件应急预案,结合本地实际情况,制定湖北省的突发事件应急预案。

《突发公共卫生事件应急条例》第11条则明确了全国突发事件应急预案应当包括以下主要内容:突发事件应急处理指挥部的组成和相关部门的职责;突发事件的监测与预警;突发事件信息的收集、分析、报告、通报制度;突发事件应急处理技术和监测机构及其任务;突发事件的分级和应急处理工作方案;突发事件预防、现场控制,应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度;突发事件应急处理专业队伍的建设和培训。

2.突发公共事件的预警信息

突发公共事件的预警信息也是地方政府应当主动公开的政府信息,包括传染病预警制度、突发事件预防控制体系以及监测与预警工作的具体内容等信息。

《传染病防治法》第19条规定了传染病预警制度。按照此条,湖北省政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。而武汉市政府和疾病预防控制机构接到国务院卫健委或者湖北省人民政府发出的传染病预警后,应当按照传染病预防、控制预案,采取相应的预防、控制措施。

《突发公共卫生事件应急条例》第14条则规定了统一的突发事件预防控制体系。按照此条,武汉市政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统,并且应当指定机构负责开展突发事件的日常监测,并确保监测与预警系统的正常运行。

《突发公共卫生事件应急条例》第15条规定了监测与预警工作的具体内容。按照此条,武汉市政府应当根据突发事件的类别,制定监测计划,科学分析、综合评价监测数据。对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发事件,应当依照规定的报告程序和时限及时报告。

3.突发公共事件的应对情况

突发公共事件的应对情况也是地方政府应当主动公开的政府信息,包括宣布宣布疫区、封锁疫区、限制集市集会、封闭场所等信息。

根据《传染病防治法》第42条的要求,传染病暴发、流行时,武汉市政府应当立即组织力量,按照预防、控制预案进行防治,切断传染病的传播途径,必要时,报经湖北省政府决定,可以采取下列紧急措施并予以公告:限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动;停工、停业、停课;封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品;控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽;封闭可能造成传染病扩散的场所。

而根据《传染病防治法》第43条的规定,甲类、乙类传染病暴发、流行时,武汉市政府报经湖北省政府决定,可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区;湖北省政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁;但是,封锁武汉市这样规模的大城市的疫区,则应由国务院直接决定。

可现实却是令人遗憾的,武汉市政府并没有及时采取和公开应对措施,官方还连续举行大型活动。公开报道显示,16日到117日,武汉市和湖北省两会相继召开;118日,由湖北省供销合作总社及百步亭社区联合举办的湖北供销·百步亭万家宴举行;121日,2020年春节团拜会文艺演出照常进行,湖北省主要领导到场观看了演出。

4.疫情相关行政法规、规章和规范性文件

与传染病疫情相关的行政法规、规章和规范性文件也是地方政府应当主动公开的政府信息,如作为行政法规的《突发公共卫生事件应急条例》、作为规章的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》、《全国突发公共卫生事件应急预案》以及作为规范性文件的《突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范(试行)》、《传染病信息报告管理规范》等信息。

2019128日出现首例不明原因肺炎病例后,武汉市政府本应谨慎对待,及时通过制定和公布规范性文件,以“行政指导”的方式第一时间作出合理预警,呼吁公众少公开聚会以及做好戴口罩等防护措施,让公众有足够时间做出应变反应,避免不必要的社会恐慌,尤其是人与人之间的传染。

可现实却是令人遗憾的,武汉市政府不仅没有及时、合法地公开相关政府信息,相反却提供了很多不准确的政府信息。根据媒体的报道,在20191231日、202013日、5日、11日的四则通报中,武汉市卫健委明确告诉公众“未发现明确的人传人证据,未发现医务人员感染。”。随后直至120日之前的通报中,又称“密切接触者中,没有发现相关病例”。媒体认为,武汉新型冠状病毒肺炎12天未报告一例新增病例,并在较长时间内一直强调“未发现明确的人传人的证据”,在相当程度上导致社会各界缺乏警惕、疏于防护。

5.反映行政机关机构设置、职能、办事程序等情况

如防疫机关设置情况、办公地点、办公时间、联系方式等,都是属于武汉市政府应当公开的政府信息。

6.公共卫生、食品药品、产品质量的监督检查情况

如封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品,又如口罩、防护服等产品质量的检查情况,都是属于武汉市政府应当公开的政府信息。

同时可以开放的还有政府数据

《政府信息公开条例》建构的政府信息公开机制,仅仅能提供疫情信息、应急预案、预警信息、应对情况及规范性文件、监督检查情况等“政府信息”,但事实上公众需要则更多,他们还想获得最权威的、最新的、最准确的疫情相关的“政府数据”。

“政府信息公开制度”和“政府数据开放制度”发挥着不同的重要作用:政府信息公开的重心在于“知”,关键在于如何保护公众对“武汉疫情”等信息的知情权,从而建立政府与民众之间的信任关系;而开放政府数据制度的重心在于“用”,即确保科研机构、医药公司及科学家等能够充分利用相关政府数据,从而早日找到攻克武汉新型冠状病毒的“疫苗”或“特效药”。需要重点关注如下问题。

1.政府数据的开放范围

对武汉市政府在依法防控新冠病毒肺炎的履职过程中采集和产生的各类数据资源,可以借鉴《上海市公共数据开放暂行办法》第11条的规定,采取“分级分类开放机制”:对涉及商业秘密、个人隐私,或者疫情等法律法规规定不得开放的政府数据,不得进行开放;对数据安全和处理能力要求较高、时效性较强或者需要持续获取的政府数据,采取有条件开放方式;其他政府数据则一律进行开放。

武汉的医院、学校、科研究机构等履行公共管理和服务职能的事业单位在履行防控疫情过程中采集和产生的各类数据资源属于公共数据,也可以纳入广义的政府数据范畴,并比照政府数据进行相应的开放。

这里谈到的政府数据是面向社会提供具备原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集。

2.政府数据的附条件开放机制

在防控疫情过程中收集和产生的政府数据,可能会涉及个人敏感数据或重要数据,需要依法进行脱密、脱敏处理,或者征得相关权利人同意,武汉市政府才能对社会开放。这类数据对数据安全和处理能力要求较高、时效性较强,武汉市政府可以借鉴《上海市公共数据开放暂行办法》第15条的规定,对政府数据采取附条件开放机制,即仅仅向符合利用数据的技术能力和安全保障措施等条件的自然人、法人和非法人组织定向开放。

作为开放主体的武汉市政府应当与符合条件的自然人、法人和非法人组织签订数据利用协议,明确数据利用的条件和具体要求,并按照协议约定通过数据下载、接口访问、数据沙箱等方式开放政府数据。

3.政府数据开放的颗粒度

在保障公民知情权、数据利用与社会整理性利益之间实现平衡的基础上,武汉市政府应当增加政府数据的颗粒度,以便加速武汉新型冠状病毒的“疫苗”或“特效药”的研发和量产,并最终实现政府数据的社会价值。从这个角度看,香港和杭州的经验值得推广。

香港特别行政区政府卫生署提供了很好的范例:一方面,政府充分保证了政府数据的颗粒度,方便数据的社会利用。表格上详细列举了每一位疑似病人的急诊日期、性别、年龄、报告来源、医院名称、化验结果、患者状况;另一方面,政府又充分保护了每位确认患者的个人信息。表格删除了患者的姓名等可识别特定个人的数据。

杭州的经验也值得推荐:在分别通报累计和新增的确诊病例、嫌疑病例的基础上,详细列举了新增病例的情况,包括患者的性别、年龄、居住区域、发病时间、有无发热和咳嗽等症状、肺部影像状况、有无武汉旅居史、治疗机构等数据。

4.政府数据的运用场景

比如,应急防护物资应当通过政府数据实现高效率的精准配给,这些政府数据的来源是武汉市应急管理、卫健、工信、交通运输等相关部门。口罩等防护用具、病床缺口这类需求数据由武汉市的卫健部门提供,能提供的设施设备、用具用品这些供方数据则由武汉市的工信部门提供,人员的出行流动数据则由武汉交通部门负责提供,捐赠数据则由武汉市红十字会提供。

再比如:通过导航数据、出行数据及ETC数据的集合形成武汉出城自驾易感人员流动地图,为防控决策提供参考意义。

总之,在人工智能时代,包括政府数据在内的大数据对防控新冠状病毒疫情的意义非常重大。已有研究充分证明,大数据能够提高对传染病疫情的追踪和响应能力、对传染病早期预警信号的发现能力,以及提高对诊断性检测方法与治疗方法的研发能力。

同时,在大数据的利用过程中应当特别强调公私协力、合作治理及多元主体参与,建立政企合作的数据合作交流机制,引导企业、行业协会等单位依法开放自有数据。如第一财经利用百度迁徙地图,对春节前离开武汉的500万人进行了分析;丁香园通过整合各类政府数据,提供了“全国新型肺炎疫情实时动态”;“新型肺炎确诊患者相同行程查询V1.2”则通过广大网友共同提供的数据集合而成,输入自己的相关信息,就可以查询火车、飞机、轮船等相同行程中是否存在确诊患者。这些运用客观上对防控疫情起到了很好的作用,而我们需要做的,仅仅是进一步促进政府数据和非公共数据在防控疫情方面实现融合应用。

 

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