【依法战役】程金华:风险社会、“救灾时刻”与权力配置难题

[ 作者]: 程金华 [ 发布时间]: 2020-03-01 [ 来源]:

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自德国社会思想家乌尔里希·贝克在三十多年前提出“风险社会”(Risk Society)以来,这个概念便日益融入我们的日常生活和国家治理之中。今天,我们很不幸地正如他所预见的那样:坐在文明的火山口上。这次新冠病毒肺炎的发生、蔓延与传播,典型地体现了风险社会的各种症兆。商务、就读、旅游等活动的国际化,把全球的人们拴在一起,都变成了“一根绳上的蚂蚱”。虽然作为中国地理中心的武汉,有很大概率是本次疫情发生的肇始之地,但是也有越来越多的信息指向了其他的可能性。关于本次疫情源头的猜测,武汉大爆发之后在全中国形成的连锁反应,以及由此形成的国际性传播和恐慌,也再一次印证了贝克在后来所警惕的“全球风险社会”。

 

不幸中的万幸,经过国人的努力,所有医护人员的全力奉献,以及武汉人民所不得不做出的巨大牺牲,肺炎疫情在我们国家里得到了有效的控制,整体情况已经明显好转。从中国抗击肺炎疫情的经验看,应对(全球)风险社会需要各种力量拧成一股绳,以便最好地实现各种资源的汇集,打赢一场疫情防控的“战役”。毫无疑问,正如宣传里经常讲的那样,这是众志成城的大事,需要所有力量的积极参与和配合。

 

面对这样一个快速席卷全国、蔓延全球的灾害,政府当仁不让是所有力量中最重要的力量,并且,强势高效政府在治理风险社会中的价值毋庸置疑,尤其是在“救灾时刻”中至关重要。

 

不过,在过去一段时间里,中国网络上的舆情大致形成了两种不同的趋向:一方面,一些公民在抖音、微信、微博等新媒体上以各种形式发自内心地赞扬中国政府的强势举措,形成了一股“还是咱们牛”的民族主义骄傲情绪——当然,这种骄傲情绪主要是在那些远离武汉、生命财产没有受到疫情严重损害的人群中传播。同时,在另一方面,不少人士对政府做强制隔离的一些手段产生了怀疑和担忧,尤其是部分手段有侵犯公民人身和财产权利的嫌疑。

 

这两种声音所形成的张力,一定程度上撕裂着中国社会的民意,在各自的群体里找到了共鸣和归属,生动地折射出当下中国社会的政治光谱。可以说,民意的多元和紧张冲突,在人类社会中从未缺席。但是,近年来,新媒体(尤其是自媒体)的狂飙突进,为中国百姓参与民意的塑造提供了相当便捷的平台与机会。这可能是比哈贝马斯讲到的工业革命在欧洲带来的“公共领域的结构转型”更大范围、更加深远的治理结构转型——在几个世纪之前的欧洲,公共领域的结构转型主要是把新兴中产阶级带进历史的舞台,提供了一种进行——有限范围内的——理性对话的机会,颇具建设性;而在当下中国,这种“公众领域的结构转型”几乎是面向所有成年公民(只要用智能手机、发微信、玩抖音等),在提供新兴中产阶级更多机会进行理性对话的同时,也无形中提供了一种“全民舆论狂欢”的契机,建设性和破坏性都十足,因此要更加认真对待。

 

上述关于(中国)政府在疫情防控角色的两种张力十足的舆情,在我看来,是一块硬币的两面。它们所形成的对抗张力,根源自于人类社会在进行公共管理时所面临的权力(权利)配置悖论:通俗地讲,政府权力不能太多,也不能太少。并且,这种权力配置悖论无处不在。在经济领域,长期任教于斯坦福大学政治系的著名政治经济学家巴里·温加斯特(Barry Weingast)就曾经提出了一个著名的命题,即“经济系统里的最根本政治悖论”(the fundamental dilemma of an economic system):“一个足够强大而有能力保护产权和执行合约的政府,也往往是足够恣意去侵犯公民财产的政府”(参见Barry R. Weingast, The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development, Journal of Law, Economics, & Organization, Vol. 11, No. 1, 1995, pp. 1-31.)。类似的观点也见之于经济学家诺斯、科斯和政治思想家福山等人的著作,以及世界银行在1997年关于国家角色的年度报告。

 

科斯去世之前的最后著作是和王宁教授合作的《变革中国:市场经济的中国之路》。在这个非常有意义的著作中,两位学者认为:“国家面对的困境非常微妙。一方面它能促进变革的进程,通过政治支持和强制手段让其生效。而另一方面,当制度本身违背了人们的意志时,国家这只曾经的援助之手又会很容易变成高压政治的铁拳挥向人民。”(罗纳德·科斯、王宁著:《变革中国:市场经济的中国之路》,徐尧、李哲民译,中信出版社,2013年,第78页。)我自己把这些在市场建设和经济发展领域普遍存在的权力配置悖论归纳为“根本性国家-市场悖论”(the fundamental state-market dilemma,参见Jinhua Cheng, States, Intergovernmental Relations, and Market Development: Comparing Capitalist Growth in Contemporary China and 19th Century United States, Palgrave Macmillan, 2019)。

 

从最近世界各国防控肺炎疫情的情况看,上述权力配置的悖论还不仅仅存在于经济领域,在社会治理等公共管理领域里都有类似问题。并且,权力配置的悖论不仅限于政府-市场(社会)之间的权力(权利)配置,还同样存在于其他的“块”和“条”之间。

 

毫无疑问,灾害发生之后,政府的高效救助,是能否以最小代价战胜灾害的前提。政府的高效救助有“外功”和“内功”之别。政府救助的“外功”套路,往往显得动静很大,风风火火,比如我们国家在“非典战役”、“汶川地震”和本次疫情防控所展现出来的动员式救灾,更强调行政命令的管控和资源调配的支持。政府救助的“内功”套路,主要靠合理的法律规制和有效的执行,让国民和资源的流动有序,典型的例子是新加坡政府本次所采取的所谓“佛系”防控(此处借鉴了华山医院感染科主任张文宏医生团队撰写的《全球流行背景下的国际间新冠防控策略比较及后续应对措施思考》,此文发表在“华山感染”微信公众号上)。

 

民众固然可以——也应当积极开展——自我救助。但是,如同市场上的自由交易存在交易成本一样,社会自发的救助会面临着巨大的沟通与协调成本。此时此刻——即风险发生之后的“救灾时刻”,政府以垂直命令的方式进行资源调配,可以极大地降低救灾的协调成本,以相对更低的“交易成本”来提供“公共善品”(public goods)。我想,这也是可以从科斯的“论企业的性质”中衍生出来的道理。

 

但是,即便是在“救灾时刻”的危机管理之时,也无法对无边无际的政府权力进行正当化。从大的方面讲,这里至少涉及到三对权力(权利)的分配与制衡问题,如果没有处理好,就可能出现一种情形:灾难虽然可能最终被“战胜”,但是总体社会成本高昂。

 

与风险社会的日常治理和“救灾时刻”的危机管理紧密相关的三对权力关系分别是:“政府权力vs.社会权利”、“中央权力vs.地方权力”、“行政权力vs.其他(立法与司法)政府权力”。

 

如果我们给上述三对关系的左边主体都以无上的权力,这会塑造一个高度集权的中央政府,如果有需要,就可以动员全国性的资源去应对灾难,并会——有时在表面上显得——高效、有力、有序。但是,与此同时,就往往可能出现社会自救乏力(因为社会权利不发达)、地方政府执行不力(因为地方政府及其官员缺乏行动的政治产权激励)、个体权利千疮百孔(因为行政权力不受约束过于强大)。在“救灾时刻”,这样一种政治安排,相对容易鼓舞人心、振奋士气,或许能够迅速处理风险社会所带来的“国家外伤”。但是,此种安排的整体成本也是极其高昂,长期的“国家内伤”难以计量。

 

在救灾等社会管理领域,政府权力过于集中导致的“国家内伤”之一是,平时缺乏自主权力(权利)的各种力量会慢慢蜕化成形态各异的“政治妈妈宝”,并形成对“政治家长”的过度依赖,而丧失自主判断、自我担责、自我救助的基本能力。“政治妈妈宝”的基本特征是缺乏能力和担当。但是,不仅如此,“政治妈妈宝”有时候还非常自私。所以,最糟糕的情形是,在政府权力过于集中的国家治理模式中,经常会出现大量“又蠢又坏”的“政治妈妈宝”,一旦出现了瘟疫这样的突发灾害,难以开展有效自救;不但帮不了忙,而且总想着“甩锅”。

 

当然,反过来讲,如果给予上述三对关系的右边主体以无上的权力(利),则会塑造另外一种应对风险社会的治理格局:地方政府发现并应对区域性问题的速度可能会很快,社会自救能力可能较强,能够把很多小型灾害化解在无形之中,消灭在苗头之时。但是,一旦因为技术或者其他原因,小型灾害演化成全国性甚至全球性的灾难时,这种政治安排就因缺乏强有力的集权政府,而会显得手忙脚乱、毫无章法。在这种模式之下,“国家内伤”是各种力量各行其是、各自为政,造成整个国家治理的“四肢发达、头脑简单”。

 

由此可见,在经济建设、社会管理等诸多国家治理领域里,均存在着权力集中或者制衡的悖论。当然,我们还可以对上述三对权力(权利)关系做更加复杂的理论推演,并形成不同类型的治理格局。但是无论如何,上述悖论都会存在。这不仅仅是中国人面临的治理难题,也是世界性的问题。

 

那么,如何解决这个问题?坦诚说,很难。以中国为例,一部历朝历代的治理历史,就是上述三对权力(利)关系的演变史。钱穆先生的经典著作《中国历代政治得失》也基本上从上述三个角度去分析历朝历代的治理得失。至今,我们还在努力探索,道路很曲折,但是还没有找到一个完美的方案(有兴趣者可以参见王绍光主编《理想政治秩序:中西古今的探索》,三联书店,2012年版)。

 

当然,问题是世界性的。

 

在政治光谱的另一端,是美国的权力配置与治理模式。传统上,美国模式经常为世人所称道。比如,在《论美国的民主》中,托克维尔对美国模式做了很高的评价:“为了把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来,才创立了联邦制度。考察一下美利坚合众国,就可以看到它从采用这种制度当中获得的一切好处。在中央集权的大国,立法者必须使各项法律具有一致性,而不能带有地方和习俗的差异。立法者决不处理特殊事件,职能按正常情况立法。这样,人民就必须服从立法的需要,因为立法不能服从人民的需要和习俗。这正是国家动乱和多难的一大原因。在联邦国家,就不存在这样的弊端,因为国会只制定全国性的主要法令,而法令的细目则留给地方立法机构去规定。主权的这种划分对联邦的每个成员的好处,无论是怎样想象都不会过分。”

 

但是,虽然在“常态政治”下,权力制衡提供了很好的政治稳定装置,不失为一种好的制度安排,但是在“救灾时刻”,也会出现“扯皮”问题。(注:在十多年前的金融危机发生之后,美国政府的金融救市就出现了难题。我曾经写过一个评论,以“金融救市与权力制衡难题”为题刊登在《法制日报》(2008119日)上,文后一起附上,请大家参阅。)最近一阵子,从媒体上陆续传来的碎片化新闻信息看,美国政府内外的各种力量就如何应对此次肺炎出现了重大分歧。至今,还没有看出来“美国方案”是什么。(由于种种原因,我本人能得到的美国新闻非常有限,所以请读者自行判断是否有“美国方案”,如果有的话,自行研究“美国方案”是什么。)在全球化已经深入到骨髓的新时代,我衷心希望美国和其他国家一样,能够顺利过关。否则,危巢之下,焉有完卵?!不管美国政府采用何种方案来应对本次肺炎疫情,有一点是明确的,美国的权力配置模式在近年来也面临着越来越多的问题,正如福山所言,出现了严重的“政治颓败”(political decay)!

 

所以,如何在风险社会日益成为治理常态、“救灾时刻”频繁出现的今日,给上述多重的权力(权利)配置悖论破题,时不我待。

 

在对十九世纪美国和当代中国市场建设比较研究的基础上,我曾经提出了“政府间关系双重转型”的改革思路,以破解中国长久以来“一放就乱、一收就死”的中央与地方之间权力配置的难题(参见Jinhua Cheng, States, Intergovernmental Relations, and Market Development: Comparing Capitalist Growth in Contemporary China and 19th Century United States, Palgrave Macmillan, 2019)。在我看来,通过特定领域的集权以及另外一些领域的分权同步改革,在理论上,实现中央和地方政府的“双强化”,以落实《中华人民共和国宪法》第三条所规定的“遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,并非没有可能。中央和地方的“两个积极性”和“双强化”,就是要破解上述要么“政治妈妈宝”泛滥,要么“四肢发达、头脑简单”的困境。同理,通过合理的治理策略调整,同步实现政府与社会的“双强化”,行政与立法/司法的“双强化”,也不是没有可能。

 

在治理模式的选择中,一个非常糟糕的观念是:地方政府强大了,中央就会一定弱小;或者,社会强大了,政府一定会弱小。事实恰恰相反,地方政府强大了,中央才有更多的资源和力量可以调度;只有社会强大了,政府才更可以实现“四两拨千斤”的治理效果。一个真正热爱家人的家长,又有谁会真正希望自己的孩子都是“妈妈宝”呢?!衷心希望本次肺炎灾害的沉重代价,转变成最终能够有效推动中国国家治理体系与能力现代化的学习成本。当然,在理念转变和制度设计上,还需要政治家的智慧与魄力。

 

无论如何,代价已经足够沉重。希望下一次“救灾时刻”来临之际,我们已经准备好了。受难者千古!

 

                                            202031日于上海寓所

 
 

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