对《关于完善人民陪审员制度的决定》的几点思考

[ 作者]: 胡加祥      [ 发布时间]: 2009-10-27     [ 独著/合著]: 合著     [ 期刊号]: 《法治论丛》,2006年第3期

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对《关于完善人民陪审员制度的决定》的几点思考
 
胡加祥 樊春玲 单衍岭
 
中文摘要
第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》将在我国沿用了几十年的人民陪审员制度以立法的形式加以确定,这是我国目前正在进行的司法制度改革的一个重要组成部分,符合我国社会主义民主与法制建设的基本精神。《决定》从制度层面进一步充实和完善了人民陪审员制度。但是从法条的实证层面上看,《决定》仍然存在不少法律漏洞。导致这些问题的出现,既有立法技术的原因,也有我国现有法律制度不够健全等原因。如何避免人民陪审员制度中出现的法律空白和法律冲突,这不仅是摆在立法工作者面前的任务,也是广大司法工作者和学者需要思考的问题。
 
关键词 人民陪审员 陪审员资格 陪审员任期 惩戒制度
 
引言
 
第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2004年8月28日通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)。《决定》从2005年5月1日起正式实施。人民陪审员制度是我国司法制度中坚持的一项优良传统,最早始于革命根据地时期,即著名的马锡五审判方式。实践表明,人民陪审员参与审判案件,能够充分体现我国社会主义司法民主,是人民群众参与国家管理的一个重要方面。这对于加强我国的廉政建设,促进司法公正,都能收到很好的效果。但在现实中,一些地方的人民陪审员制度已流于形式,或出现“陪而不审”、“乱陪乱审”、“编外法官”等现象,有的地方甚至根本就不搞陪审。因此,通过立法来完善人民陪审员制度,这既是司法制度改革的需要,也符合我国社会主义民主与法制建设的基本精神。
《决定》就人民陪审员制度的适用范围、人民陪审员的资格条件、产生方式、权利和义务、执行陪审职务的待遇等问题进行了修改,从制度层面进一步充实和完善了人民陪审员制度。但是笔者认为,从法条的实证层面上看,《决定》仍然存在不少法律漏洞,并不能从真正意义上起到完善人民陪审员制度的作用,在实践中,设立人民陪审员有可能成为一种“口惠而实不至”的制度。具体地讲,下列几个问题值得大家商榷:
 
一、关于人民陪审员的权利问题
 
《决定》在第一条规定:“人民陪审员依照本决定产生,依法参加人民法院的审判活动,除不得担任审判长外,同法官有同等权利”。这一规定明确地将人民陪审员的职责定位于参加人民法院的审判活动,即行使审判权。[1][①] 因此,人民陪审员并不是与法官相分离的,而是与法官结合成一个整体,共同听审、共同分析案件、共同讨论并做出裁决。
随着审判工作更加趋于专业化、复杂化,审判职能的特点要求审判人员必须具有扎实的理论基础和丰富的审判经验。最高人民法院推行的许多改革措施,包括从国家司法考试中录用法官,目的都是为了提高法官的专业素质和理论水平。[2][②] 然而,从设立人民陪审员的初衷来看,审判机构所需要的并不是人民陪审员的法律知识和各行业的专业技能,而是要求人民陪审员站在一个与法官不同的立场上去客观、公正地看待有关案件。我国的人民陪审员不同于西方国家的陪审团成员,因为后者只承担案件的事实审查,而我国的人民陪审员既承担案件的事实审,又承担案件的法律审,他(她)与法官不是一种制衡关系,而是一种协作关系。
人民陪审员未经法律专业培训,不具备法律知识和司法经验,对于司法审判这一专业性极强的工作来讲是很难独立胜任的。司法的专业化注定人民陪审员在法院的裁判中只能是起一个配角的作用,无法切实履行法官那样的同等权利。事实上,“陪审”二字在现代汉语词典中的解释本来就是“从旁协助审理”的意思。[3][③] 即使在西方实行陪审制数百年的国家,陪审员在庭审中认定事实时要接受法官指导是其一项基本的义务,并不与法官在审判权利上平起平坐。赋予人民陪审员与法官同等的审判权,就如同于将病人交给一位从未学过医或未拿到医师执照的人去治疗,这是对当事人权益不负责任的做法,这有可能导致与立法者愿望背道而驰的结果,并将给在权力体系中本已羸弱不堪的司法又一次重击。
从另一方面讲,人民陪审员除了在审判中徇私枉法而可能被追究刑事责任以外,由于其并不是专职人员,在实践中并无法官所受到的错案追究、纪律处分、政治前途等重重制约。相对于法官而言,人民陪审员更加不容易抵制社会各方面的压力和诱惑,其结果是造成司法不公的可能性更大。这种表面上的同等权利看似加强了陪审员的权利,实际上却只能导致人民陪审员在审判中的作用的弱化。很显然,赋予人民陪审员与法官同等权利具有明显的理想化色彩,难以真正落到实处。相反,如果明确人民陪审员的监督权和从非法律的角度对案件提供建议的权利,使职业法官和人民陪审员的权利有所区分,将更具有现实性,更能体现司法民主,确保司法公正。
 
二、关于人民陪审员任职资格条件
 
《决定》第四条规定:“担任人民陪审员,一般应当具有大学专科以上文化程度”。笔者认为,人民陪审员的任职条件应从设立陪审制度的初衷来确定。人民陪审制度的本质是国家通过让未经法律训练的普通民众参加审判,使其凭借自身朴素的善恶感、是非观对案件做出判断,扩大司法民主,监督审判机关的审判活动,使法律适用更加合情、合理、合法,最大限度地接近人民。[4][④] 我们国家设立人民陪审员制度的目的就是通过公众参与司法来实现司法民主和司法公正。因此我们在陪审员的选任上应强调其广泛性、代表性, 这也是世界上大多数国家的普遍做法。英国《1974年陪审团法》规定:凡在议会或地方选举中登记为选民,年龄从18岁到65岁,自13岁起在英国居住5年以上,并且没有因犯罪被剥夺陪审权或没有受职业限制不得参加陪审的男女,可担任陪审员。[5][⑤] 法国刑事诉讼法第二百五十五条规定:“凡年满23岁,具有读写法语能力,享有政治权利、公民权利和家庭权利的男女市民,且无法律所列举的无资格或不能兼任的情况的,可以担任陪审员职务。”[6][⑥]
贝卡利亚早在200年前就曾经指出:“优秀的法律应当为主要法官配置一些随机产生的而不是选举产生的陪审官,因为,在这种情况下,根据感情作出的判断,较之根据见解作出的判断的学识要更可靠一些……如果说寻找证据需要精明干练,作出结论必须明白准确的话,那么,在根据结论作出判断时,只要求朴实的良知。而一个总是期望发现罪犯的同时又落入学识所形成的人为窠臼的法官,他的知识却比较容易导致谬误。”[7][⑦] 当今的一些西方学者也认为,无论是英美国家的陪审团制度,还是大陆法系的参审制度,吸收陪审员审理案件比单纯的职业法官审理案件更有利于促进司法公正。他们认为,某种程度上对法律的无知,在刑事审判中已经被看作是一种美德。[8][⑧] 在某些案件中,对于辩解事实的真伪,陪审员较法律职业者更为警觉。他们由于更接近日常生活,更了解普通人的经验,因而能更好地发现事实并适用法律。从这个层面上讲,一名合格的人民陪审员必须具备的应该是道德良知、社会经验和一般公众的价值观,而非法律知识和相当的文化程度。对人民陪审员设定大专以上文化学历的限制,将剥夺许多公民担任陪审员的权利,可能有利于审判,但有悖于陪审制度的本质。
 
三、关于人民陪审员的任期问题
 
我国的法院之所以要设立人民陪审员,就是期望通过人民群众直接参与司法审判来弥补法官职业思维的不足,增加司法的透明度,加强对审判活动的监督,从而达到弘扬司法民主、维护司法公正、增强司法权威的目的。[9][⑨] 这说明担任人民陪审员是人民群众行使政治权利、履行政治义务的一种方式。要实现上述目的,就必须保证人民陪审员的非职业性和代表性,其中非职业性将保证人民陪审员注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断,与法官形成思维互补;代表性是弘扬司法民主、增强司法权威的必要条件,二者相辅相成。
《决定》对人民陪审员的任期并未做出明确限制。据此,在实践中,人民陪审员的选任将无法克服“连选连任”现象,而连选连任的直接后果是过去常见的“编外法官”、“职业陪审员”等现象的重复出现。一方面,“连选连任”将会使陪审员专职化,并向法律职业者演变,这将使人民陪审员逐渐摆脱“民间化”和“非职业化”的特征,进而对法院产生归属感和认同感,最终导致人民陪审员将不再具有弥补法官职业思维不足的作用。另一方面,陪审员的连选连任限制了更多人参与陪审,使陪审员在社会中不具有广泛性、代表性, 陪审员与人民群众的距离和隔阂由此产生,这将会挫伤公民参与的热情和积极性,不符合通过设立陪审制来弘扬司法民主、增强司法权威的初衷。即使人民陪审员的产生具有广泛代表性,也会由于长期以来实际参审的只是其中少数而使代表性失去意义,人民陪审制度所具有的民主精神也将受到损害。另外,人民陪审员作为法律的“门外汉”所具有的“无知的美德”和对参与审判的新鲜感对其充分履行职责极其重要,在连选连任的情况下,人民陪审员极易产生懈怠心理,也易与职业法官关系过密,不利于对职业法官进行监督。因此,应当对人民陪审员的任期加以限制,明确禁止“连选连任”。
 
四、关于人民陪审员的培训制度
 
为适应人民陪审员参与审判的实际需要,进行相应的培训是必须的。依《决定》第十五条和《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》(以下简称《实施意见》)第十二条之规定,培训内容包括法律基础知识、审判工作基本规则、审判职业道德和审判纪律等。对于其中“法律基础知识”的内容,笔者认为有必要将其限定在有关审判程序规定的范围内。这是因为让人民陪审员参与审判,主要是从不同的角度分析案件,使法官听取来自业外人士的意见,丰富判断思维。同时,人民陪审员在参与审判活动的过程中,对于法官严格遵循办案程序,依法裁判案件,客观上会形成一种监督和约束,这种监督作用是人民陪审员制度所固有的,人民陪审员这种独特的角色和作用,有利于查明案件事实、正确适用法律。[10][⑩]
尽管人民陪审员和法官具有相同的权利,但职业法官在适用法律方面的专业优势是天然的。况且,让人民陪审员参与审判的目的并不是去弥补法官的法律专业知识,而是补充法官的职业思维的缺陷。期望通过培训让人民陪审员在法律专业知识方面对法官有所补充是不现实的。因此,培训的目的不是将陪审员训练成法律专家,这在实践中既不可能也不经济,并且会削弱陪审员原有的自然判断能力,这有悖于人民陪审制度设立的初衷。相反,将法律知识培训的内容限定在有关审判程序规定的范围内,这既能满足人民陪审员参与审判工作的实际需要,提高培训的效率,又能使人民陪审员充分保持其作为法律的“门外汉”所具有的“无知的美德”,充分实现人民陪审员的制度价值。
 
五、关于人民陪审员的惩罚制度
   
完善的惩罚制度对保障人民陪审员正确履行职责、杜绝徇私舞弊现象极为重要。《决定》第十七条和《实施意见》第十七条对人民陪审员在审判案件中的违法行为作出的惩罚规定填补了我国在这方面的立法空白,是人民陪审制度立法的一大进步。然而,由于它与其它相关法律不衔接,或尚无相关配套的法律,惩罚规定的许多内容在实施中将会遇到很多问题。这些问题主要体现在以下几个方面:
(1)《中华人民共和国法官法》第二条规定:“法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员”。可见,尽管《决定》赋予人民陪审员在审判中与法官同等的权利,但与《法官法》对法官的界定有根本的区别,不能将其归入法官的范畴。《法官法》第五十二条还规定:“对人民法院的执行员,参照本法有关规定进行管理。” 这里的参照管理对象并不包括人民陪审员。因此,法官的惩戒制度和人民陪审员的惩戒制度是两套独立的制度体系,《法官法》第十一章针对法官的惩戒制度并不适用于人民陪审员,任何参照《法官法》对人民陪审员进行处分或追究刑事责任的做法都没有合法依据。人民陪审员在审判中与法官行使同等权利,但并不受同一惩戒制度的约束,这种制度的设计本身就缺乏公平性,不利于保障人民陪审员正确履行职责。
(2)《实施意见》第十七条第二款规定:“对于具有《决定》第十七条第(四)项所列行为、尚不构成犯罪的人民陪审员,除依法免除其人民陪审员职务外,必要时,可以由基层人民法院书面建议其所在单位依照有关规定给予处分。”据此,对于尚不构成犯罪的人民陪审员,除免去其职务外,对其的威慑力也仅仅是停留在建议所在单位依照有关规定处分的层面上,这与《法官法》在惩戒制度中对违法行为、处分的形式等方面都作出明确具体的规定不同。[11][11]《实施意见》并未明确“有关规定”具体有哪些。事实上,人民陪审员所在单位如要采纳基层法院的建议,在具体的操作过程中很难找到可以处罚当事人的依据。人民陪审员可能出自社会的各行各业,我们可以据此选择公务员、企业工作人员、个体工商户、农民等几种典型职业作进一步的分析。
    公务员担任人民陪审员,其主管机关要对其违法行为进行处分的基本依据是《国务院公务员暂行条例》(以下简称《条例》)和将于2006年1月1日起取而代之的《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)。然而《条例》和《公务员法》中关于公务员纪律和惩戒的规定主要是针对公务员以国家工作人员身份作出的行为,即行政法上所谓的“具体行政行为”。对于公务员以人民陪审员的身份所从事的违法行为如何处分,《条例》和《公务员法》都没有相应的规定,这需要增加相关的立法解释或司法解释。如果是企业人员担任人民陪审员的,其单位所依照的有关规定应当是指企业内部的职工管理条例。鉴于现有企业性质的多样性,要求所有企业都具有比较完备的相关规定是不现实的。因此,即使企业有采纳法院建议的愿望,在很多情况下,也会因为缺乏依据而无法采取具体措施。相比前两种情况,个体工商户和农民作为陪审员的情况将会更加复杂。因为法院建议的对象是人民陪审员的所在单位,而个体工商户、农民的所在单位是什么?对这些人的管理依据又是什么?这些都不是容易回答的问题。在建议对象都不明确的情况下,通过法院建议对相关人员作出惩罚规定也就会成为一纸空文。
(3)《决定》第十七条第四款规定:“违反与审判工作有关的法律及相关规定,徇私舞弊,造成错误裁判或者其他严重后果,构成犯罪的,依法追究刑事责任”。显然,这一规定的实施需要有刑法的相关条款与之配套。在具体针对司法活动的犯罪方面,《刑法》第三百九十九条第一款规定:“司法工作人员徇私枉法、徇情枉法,对明知是无罪的人而使他受追诉、对明知是有罪的人而故意包庇不使他受追诉,或者在刑事审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判的......”。由于人民陪审员身份的特殊性,上述针对司法活动的犯罪的规定将会因为主体的不适格而无法对其适用,这就使得追究有关人民陪审员刑事责任的规定形同虚设。
在司法实践中,审判人员犯有徇私舞弊、枉法裁判等罪行的,往往是出于私利或收受了他人的贿赂。对此,《刑法》第三百九十九条第四款规定:“司法工作人员收受贿赂,有前三款行为的,同时又构成本法第三百八十五条规定之罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚”。[12][12]可见,无论受贿罪还是枉法裁判罪、徇私枉法罪等都是特定主体的犯罪。而人民陪审员虽然在审判活动中与法官行使同样的审判权,但他(她)是以“人民陪审员”这一独特身份参与审判的,并非《法官法》和《刑法》所指的司法工作人员。根据罪行法定原则,上述规定都不能作为追究人民陪审员相应的刑事责任的法律依据。因此,要落实《决定》第十七条第四款之规定,必须增加相应的立法或解释。
 
结语
 
设立人民陪审员制度是我国目前正在推进的司法改革的重要组成部分。但是,通过对上述问题的分析,我们发现全国人大常委会作出的《决定》还存在一些不够完善的地方。导致这些问题的出现,既有立法技术的原因,也有我国现有法律制度不够健全等原因。立法是一项系统工程,而人民陪审员来自于社会的各阶层,因此,制定有关人民陪审员的法律制度,势必会涉及到许多已经制定的法律,同时也会影响到我国今后的立法。如何克服人民陪审员制度中的出现的法律空白和法律冲突现象,这不仅是摆在立法工作者面前的任务,也是广大司法工作者和学者需要思考的问题。
 
本文刊登于《法治论丛》,2006年第3期


[1][]:参见“弘扬司法民主促进司法公正——沈德咏就《关于完善人民陪审员制度的决定》答记者问”,《人民法院报》第2647期第一版,200491日。
[2][]:最高人民法院于2001714日发出通知(法发2001年第11),要求根据修改后的《法官法》严格掌握法官任职条件,并于同年1018日公布了《中华人民共和国法官职业道德基本准则》)。有关法官的惩戒制度,笔者将在本文的第五部分详述。
[3][]:参见《现代汉语词典》,商务印书馆,1983年第二版,第860页。
[4][]:参见刘艺工,李拥军:《关于人民陪审制度难以执行根源的探讨》,《甘肃政法学院学报》1998年第1期,第49页。
[5][]:参见左卫民,周云帆:《国外陪审制的比较与评析》,《法学评论》1995年第3期,第58
[6][]参见余叔通、谢朝华译:《法国刑事诉讼法典》,中国政法大学出版社1997年版,第110页。
[7][]:贝卡利亚:《论犯罪与刑罚》,中国大百科全书出版社1993年版,第20页。
[8][]:参见张泽涛:《论陪审制度的功能》,《岳麓法学评论》第3卷,第226页。
[9][]:沈德咏:关于《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》的说明。 http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/32776/32780/2445485.html
[10][]:同上。
[11][11]参见《中华人民共和国法官法》第十一章。
[12][12]《刑法》第三百八十五条规定:“国家工作人员利用职务上的便利,索取他人财物的,或者非法收受他人财物,为他人谋取利益的,是受贿罪”。

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