“汽车零部件争端”的成因与解决路径选择

[ 作者]: 胡加祥      [ 发布时间]: 2009-10-27     [ 独著/合著]: 独著     [ 期刊号]: 《WTO动态与研究》,2006年第10期

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“汽车零部件争端”的成因与解决路径选择

 

   胡加祥

   (上海交通大学法学院,上海,200240

 

 

[ 中文摘要 ] 发生在中国与欧盟等国家和地区的汽车零部件争端,其实质是如何解决美、日、欧这些汽车生产大国对中国的关税规避,这种规避的成因主要源于中国入世工作组报告中的相关承诺。本文在分析这一争端的起源之后,着重探讨中方在此次磋商中的几点抗辩理由,并在此基础上提出今后解决类似争端的几种路径。

 

[ 关键词 ] 汽车零部件 工作组报告 反规避 保障措施

 

 

一、案情简介

   

20064月,欧盟、美国和加拿大相继在世界贸易组织争端解决机构对我国汽车零部件进口措施正式提出磋商请求。[] 随后,日本、墨西哥、澳大利亚等国也要求参加磋商谈判。请求方依据《争端解决谅解协议》(Dispute Settlement Understanding)第4条、GATT第二十二条第1款、《与贸易有关的投资措施协议》(TRIMs协议)第8条以及《补贴与反补贴措施协议》(SCM协议)第4条和第30条,指责中国国家发改委2004521颁布的“汽车产业发展政策”[②]、海关总署等部门20054月联合发布的“进口汽车零部件构成整车特征核定规则”[③]等一系列政策法规不符合中国在GATT1994TRIMs协议、SCMs协议和中国加入WTO议定书中的相关义务。

欧盟等世贸组织成员认为中国有关部门的措施尤其在以下几个方面违背了相关义务:

(一)对于从其他成员关税区进口到中国关税区的产品,中国直接或间接地征收国内税或同类费用,数量上超出其对国内相似产品的直接或间接课征的税收与费用,这不符合GATT1994第三条第2款规定。此外,中国对进口或国内产品征收国内税或国内费用的方式违反了第三条第1款确立的原则。

(二)中国对用于组装汽车的进口零部件设置特定的指标限量,对超过该范围的汽车中的每个零部件征收额外费用,不符合GATT1994第三条第4款的规定。

(三)中国针对产品的混合、加工或使用设立并维持限定特定数量或比例的国内数量管理规定,直接或间接要求适用该管理规定的特定数量或比例的任何产品必须通过国内来源提供,这种做法不符合GATT1994第三条第5款规定。

(四)中国采用不符合GATT1994第三条或第十一条的规定(一般数量限制取消规定),违背了TRIMs协议第2条第1款、第2款的规定以及相关解释。

(五)中国根据企业的出口业绩或国内产品替代进口产品給予补贴,违背了SCM协议第3条的规定。

(六)中国违背了“入世议定书”第7条第3款、“工作组报告”第203段和第342段规定的义务。

(七)中国对汽车的完全组合式配件和半组合式配件征收超过10%的关税,违背了“工作组报告”第93段、342段以及议定书第一部分第1.2款规定的义务。

(八)中国未能给予另一成员的商业以不低于GATT1994所赋减让表中相关部分规定的待遇,从而不符合GATT1994第二条第1款(a)项和(b)项的规定。

针对上述指责,中国驻日内瓦代表团表示接受欧盟等成员的磋商请求,同时也接受日本等成员加入磋商。目前,双方的磋商仍在进行。

 

二、争端的性质及成因分析

 

要寻找抗辩理由,首先要弄清楚争端的性质。这次向中国提起磋商请求的成员都是世界汽车或汽车零部件主要的生产国家和地区。这些成员在中国大多数已经开设合资的汽车生产厂。它们以生产厂需要零配件为由,向中国大量出口汽车整车配件,实际形成了整车装配的规模。由于包括中国在内的世贸组织成员对汽车整车和零部件征收的是不同的进口关税,因此,欧盟等成员的这种行为已经构成了关税规避。

规避行为在国际贸易中已经是一个久治难愈的顽症。早在关贸总协定期间,日本为了避免欧共体对其出口的整车征收高额进口关税,采取化整为零的方式将整车以零配件形式出口到欧共体,然后在当地投资设厂,专门组装日本汽车,这些汽车厂被人们戏称为“螺丝刀工厂”。针对日本的这一规避行为,欧共体制定了针对绕边界设厂做法的“组装规则”,对在共同体内生产或组装的产品课征反倾销税,并将这一规则写进了1988年修定的反倾销条例,即2423/88号条例。另外,欧共体也曾在1987年修订的反倾销条例,即1761/87号条例中,针对出口商对共同体的“零件倾销”或“螺丝刀式经营”作了限制性规定。由于上述条例的实际执行效果并不理想,199511日起,欧盟开始实行3283/94号条例,即现行的欧盟反倾销法,这也是欧盟对反规避问题的最新立法。该条例第13条对反规避问题的专门规定,较之以往的规定更为具体和严密。[④]

美国《1988年综合贸易与竞争法》规定,一项产品的改变只是为了规避反倾销税,则可将该产品纳入原来被征收反倾销税的产品范围,而不论这两种商品是否属于同一海关关税的分类范围。在实践中,凡符合下列五种情形的后期改进产品,美国商务部都将其纳入反倾销税令之中:(1)后期改进产品与被征收反倾销税产品在物理性能上相同;(2)消费者对两种产品的期待相同;(3)两种产品的最终用途相同;(4)两种产品的贸易渠道相同;(5)后期改进产品的宣传广告和陈列方式与被征税产品相同。

规避问题是乌拉圭回合谈判中的一个重要议题,由于与会各方对规避问题的认识分歧太大,特别是就规避的构成很难划出一条明确的界限。鉴于此,1994年在马拉喀什召开的部长级会议上通过了一份决议(Decision on Anti-Circumvention),强调反规避是反倾销措施的一部分,各成员希望就此尽快达成一致意见。决议将反规避问题交由世贸组织框架内的专门委员会进一步讨论。目前,世贸组织各成员处理规避问题主要依据本国的反倾销法或其它相关条例。

针对欧盟等成员的规避行为,我们国家本来完全可以采取相应的反规避措施。新修订的《中华人民共和国反倾销条例》第五十五条明确规定:“商务部可以采取适当措施,防止规避反倾销措施的行为”。但是,中国在入世前签订的“工作组报告”第93段对汽车零部件的进口关税已经作出了明确承诺,[⑤] 这表明针对汽车零部件这一特殊产品,我们已经放弃了采取反规避措施的权利。

 

三、中方的抗辩理由

 

如果仔细阅读欧盟等成员提出的磋商理由,我们不难发现这些理由绝大部分是站不住脚的。按照磋商内容的先后顺序,本文对此进行逐一分析和辩驳。

(一)欧盟等成员认为中国的做法违背GATT1994第三条第2款的规定,以及第三条第1款所确立的原则。GATT第三条作为“国民待遇”的基本条款,原则上要求各成员在销售、兜售、购买、运输、分销、产品的使用等各渠道征收的税收,以及涉及混合、加工或以某一特定比例使用产品的规定时,不能对本国的生产形成事实上的保护(第1款)。在此基础上,第2款禁止各成员直接或间接地对进口产品征收更高的税款。在本案中,欧盟等成员对中国出口的汽车零部件从表面上看与国产零部件属于“相似产品”,但由于这些零部件是以整车的方式进口到中国,因此,与其说它们与国产汽车零部件“貌似”,不如说它们与进口的整车更加“神似”。鉴于此,有关部门对这些零部件征收比一般零部件更高的关税似乎无可非议。

(二)欧盟等成员认为中国对用于组装汽车的进口零部件设置特定的指标限量,对超过该范围的汽车中的每个零部件征收额外费用,不符合GATT1994第三条第4款的规定。事实上,我国有关部门出台的“汽车产业发展政策”并没有对汽车零部件的进口设定指标限量,而只是在“构成整车特征的汽车零部件进口管理办法”中规定进口零部件的价格总和达到该车型整车总价格的60%及以上的即构成整车特征(第二十一条第三部分)。这样的规定是便于海关核定计税标准。

(三)欧盟等成员指责中国针对产品的混合、加工或使用设立并维持限定特定数量或比例的国内产品数量,这是对有关方面出台的政策的误解,因为无论是“汽车产业发展政策”还是“构成整车特征的汽车零部件进口管理办法”都没有对国内汽车生产厂家使用国产零配件比例作过明确规定。

(四)欧盟等成员认为中国的做法违背GATT1994第三条和第十一条的规定,以及TRIMs协议第2条第1款、第2款及相关解释所设定的义务。这一点又是欧盟等成员曲解了我国的相关政策。GATT第十一条要求各成员取消旨在限制进口的一般数量限制,这种限制有可能以配额形式出现,也可能以进口许可证形式出现。TRIMs第二条以及附件所明确列举的被禁止的“与贸易有关的投资措施”包括:(1)本土化要求,即要求企业生产的产品必须使用一定比例的本地原材料;(2)出口表现,即对企业的奖励与其出口业绩挂钩。然而,中国政府出台的政策,既没有强行要求汽车生产厂家必须使用国产零部件,也没有对企业的奖励与其出口业绩相联系。

(五)欧盟等成员指责中国政府根据企业的出口业绩或国内产品替代进口产品給予补贴,违背了SCM协议第3条的规定。SCM协议第3条与TRIMs协议第2条具有某种关联性,都是针对“出口表现”和“国内含量”这两种情形,只不过SCM协议附件一所列举的情形更加具体。反观我国出台的汽车产业发展政策并没有SCM协议附件一所列举的情形,因此,中国政府既没有违背TRIMs协议规定的义务,也没有违背SCM协议规定的义务。

(六)欧盟等成员指责中国违背了“入世议定书”第7条第3款、“工作组报告”第203段和第342段规定的义务。议定书第7条第3款规定:“自加入时起,中国应遵守《TRIMs协定》,但不援用《TRIMs协定》第5条的规定。中国应取消并停止执行通过法律、法规或其他措施实施的贸易平衡要求和外汇平衡要求、当地含量要求和出口实绩要求。此外,中国将不执行设置此类要求的合同条款。在不损害本议定书有关规定的情况下,中国应保证国家和地方各级主管机关对进口许可证、配额、关税配额的分配或对进口、进口权或投资权的任何其他批准方式,不以下列内容为条件:此类产品是否存在与之竞争的国内供应者;任何类型的实绩要求,例如当地含量、补偿、技术转让、出口实绩或在中国进行研究与开发等。”工作组报告第203段和第342段也作了大体相似的承诺。如前所述,中国政府并没有违背TRIMs协议和SCM协议中规定的义务,因此,也没有违背在议定书第7条第3款和工作组报告第203段、第342段中所作的承诺。

(七)欧盟等成员指责中国对汽车的完全组合式配件和半组合式配件征收超过10%的关税,违背了“工作组报告”第93段的规定,这是整个案件的核心。中国入世工作组报告第93段规定:“某些工作组成员对汽车部门的关税待遇表示特别关注。对于有关汽车零件关税待遇的问题,中国代表确认未对汽车的成套散件和半成套散件设立关税税号。如中国设立此类税号,则关税将不超过10%。工作组注意到这一承诺”。这表明中国政府在加入世贸组织之前已经放弃了对汽车零部件以整车形式进口征收高于一般零部件关税的权利,这一点也是我们被对方抓住的主要把柄。中国政府在与欧盟等成员磋商中,即使能过驳回上述六项指控,在这一点上恐怕很难达成一致意见,因为我们已经在汽车零部件这一领域作出了特别承诺,即使未来对汽车的成套散件和半成套散件设立关税税号,关税也不能超过10%。如果放弃关税,转而对进口汽车零部件征收国内附加税,则有可能形成违背GATT1994第三条第2款的事实。

 

四、避免汽车整车配件进口的路径选择

 

如果这次磋商各方能够本着长远利益考虑,各自作出让步,这起争议有可能得到圆满解决。但是,如果欧盟等成员坚持它们的观点,特别是咬住工作组报告第93段不放,那么,中国政府要赢这场官司难度还是很大的。但是,我们也没有被逼到山穷水尽的地步。如果这次官司输了,我们可以启动特别保障机制来保护我国的汽车产业。

《保障措施协议》第2条第1款规定:“当一个世贸组织成员根据本协议所列的条件,发现某一进口产品的数量相对于国内的生产无论是绝对的增加,还是相对的增加,只要该产品对本国生产同类产品或相竞争产品的企业造成损害或损害威胁,该成员就可以对这一进口产品采取保障措施。”我们可以从中发现,如果援引该条款,认定本国企业是否受到损害或损害威胁主要是依据采取保障措施成员的主观标准。这种做法具有很强的隐蔽性和随意性。这一点与反倾销措施不同,因为无论是《关贸总协定》第六条,还是《反倾销协议》都规定,采取反倾销措施的前提条件是进口产品不仅对本国生产同类或相竞争产品的企业造成了损害、损害威胁或实质性阻碍了这类企业的建立,而且还以低于正常价值(normal value)的价格进行销售。这两个条件缺一不可。换言之,如果进口产品不是以低于正常价值的价格销售,那么,即使该产品对进口国相关企业造成了损害、损害威胁或实质性阻碍了这类企业的建立,进口国也不能对此采取反倾销措施。然而,要认定进口产品的价格是否低于正常价值,这不能由实施反倾销措施的一方自己说了算。它还要考虑该产品的成本价格,以及在出口商所在国或第三国的销售价格等诸多因素。因此,就本案而言,实施保障措施,我国的举证责任要比实施反倾销措施轻得多。

对于“损害”的界定,《反倾销协议》有较严格的标准。例如,该协议第3条第1款规定,“损害”的认定需要考虑以下两个因素:(a)倾销产品的数量和倾销产品对国内同类或相竞争产品在国内市场上的价格影响;(b)倾销产品对国内生产同类或相竞争产品企业的影响。而《保障措施协议》第4条第1款对“损害”的认定只是建立在“国内相关企业地位在整体上受到很大削弱”(a significant overall impairment in the position of a domestic industry)这么一个模糊概念之上,没有一个可参照的具体标准。这也为采取保障措施的成员提供了一个自由裁量的空间。此外,该协议第2条第2款还规定,保障措施适用于任何符合该条第一款所列情形的进口产品,而不论该产品源自何处。这意味着保障措施是针对产品,而不是国家。因此,它的打击面更广,对国内相关产业的保护力度也更大。由于对我国出口汽车零部件的国家和地区不止一个,若采用反倾销措施,不仅打击面不够大,起不到有效的保护作用,而且还可能使我们自己陷入诉累的境地。

如果我们采取的保障措施能够得到世贸组织的支持,那么,我们至少可以为国内相关产业赢得四年的宝贵时期,如果导致采取保障措施的情形并没有消失,我们还可以将这一措施再延长四年。退一步讲,即使我们在保障措施争端解决中无法获胜,我们至少也可以利用世贸组织争端解决程序,拖延对方一段时间,因为,争端解决机构对违反多边贸易协定的一方采取的是“改正错误,既往不咎”的做法,即对请求方在这之前所受的损失不予补偿。这一点,美国人在四年前的钢铁案中表现得可谓淋漓尽致。[]

美国对进口钢铁产品采取保障措施的动机可以说是“司马昭之心,路人皆知”,其目的就是为了布什竞选连任时赢得两百多万钢铁工人的支持。这次采取的保护措施是从2002320开始生效,为期三年零一天,到2005320结束。这段时间正好与美国大选相吻合。从中国与欧盟等八个国家和地区与美国的磋商都未达成协议这一点看,美国在实施这一措施时就已经作好了应诉准备。《争端解决谅解协议》第12条第8和第9款规定,评审时间一般不超过6个月,如果有特殊情况,还可以再延长3个月。由于本案涉及众多国家和地区,各方意见分歧较大,评审团认为无法在6个月内完成评审工作,[⑦]于是,在2003220,向争端解决机构申请将评审期限延长至20034月底。[⑧] 2003年5月2,评审团将评审报告送达争议各方。

评审团报告于2003711正式向世贸组织各成员散发。美国的上诉请求是在811提出的。上诉机构在规定的90天内完成了评议。[⑨] 《争端解决谅解协议》第17条第14款规定,除非争端解决机构以“反向一致”的表决方式否决上诉机构的报告,否则,该报告在向世贸组织各成员散发后30天内获得通过。上诉机构对本案的裁决作出以后,有关胜诉方表示接受该裁决。尽管该案以美国撤消保障措施而告终,但这一争端解决程序已经为美国钢铁业赢得了足够的调整时间。

 

 

五、结语

 

当我们在期待此番磋商能有一个完美结局的同时,我们也应该反思这样一个问题,中国入世以后遭遇的反倾销和保障措施制裁的案例不是减少,而是成倍地增加了。面对这种咄咄逼人的态势,我们不能一味处于守势。在练好内功,避免被别人制裁的同时,我们还应该主动出击。汽车业是我国国民经济发展的支柱产业,但与一些发达国家相比,它还属于一个幼稚产业。期望中国的汽车工业在一夜之间达到发达国家的水平,这是不切实际的。既然我们在入世工作组报告中给自己在关税征收方面套了一个紧箍咒,我们只能另辟蹊径,用别的方法来保护我国的汽车产业。加入世贸组织表明中国已开始与其它世贸组织成员用同样的游戏规则在国际贸易舞台上同台竞技。我们只有熟悉这些规则,善于运用这些规则,才能在这场实力与智慧的较量中立于不败之地。

 

 

 

 

 

本文刊登于WTO动态与研究》,2006年第10

 



胡加祥:英国爱丁堡大学法学博士,上海交通大学法学院教授,博士生导师。

[] 参见世贸组织文件WT/DS339/1WT/DS340/1WT/DS342/1

[] 国家发展和改革委员会令第8号,2004521发布。

[] 海关总署、国家发展和改革委员会、财政部、商务部令第125号,2005228发布。根据以上措施,若汽车零部件的进口超过某指标限量且用于生产在中国销售的汽车,则此类汽车零部件被视为构成整车特征。构成整车特征的情形包括:进口构成特定组合的零部件用于组装整车;进口零部件的价格总和达到或超过该车型整车总价格的60%。若符合前述情形,将对进口零部件按照整车关税标准征税。税款在进口零部件生产组装成整车后计征。

[] 该条第1款规定,规避是指第三国与共同体之间一种发生于交易过程中贸易方式的变化,并且有证据表明,反倾销税在相似产品的价格和/或数量方面矫正效果正在受到破坏。第13条第2款进一步指出,在共同体或第三国进行的某种装配经营应被视为规避现行反倾销措施,并且(1)这一经营是在发起反倾销调查之后或是在此之前开始的或迅速扩大的,并且有关的零部件来自这个受到反倾销措施的国家;(2)这些零件构成装配产品的零件总价值的60%60%以上;(3)反倾销措施的矫正效果正在组装的相似产品的价格和/或数量方面受到损害。

[] 有关第93段的具体内容将在下一部分详细阐述。

[] 有关该案的详细评述,请参阅作者的另一篇文章“对中美钢铁案的几点理性思考”,《世界贸易组织动态与研究》,2005年第5期。

[] 有关“评审团”的解释,请参见作者另一篇文章《从“专家组”一词误译说起》,《浙江大学学报》(人文社会科学版),2003年,第3期。

[] 请参见世贸组织文件Communication from the Chairman of the Panel, United States---Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Steel Products, WT/DS248/16, WT/DS249/10, WT/DS251/11, WT/DS252/9, WT/DS253/9, WT/DS254/9, WT/DS258/13, WT/DS259/12

[]上诉机构评议案件一般不超过60天。如有特殊情况,可延长至90天。

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