【法制日报】方堃:专家吁建公开报告第三方审核制 力促企业环境信息“家丑”外扬

[ 作者]: [ 发布时间]: 2014-11-18 [ 来源]:

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一石激起千层浪。6年前,作为我国第一部关于信息公开的部门规章,《环境信息公开办法(试行)》(以下简称“办法”)开始实施,并一度引发社会各界的广泛关注,2008年也因此被誉为我国的“环境信息公开元年”。6年后,面对企业事业单位环境信息公开的尴尬境遇,环境保护部将正在制订中的《企业事业单位环境信息公开暂行办法(征求意见稿)》(以下简称“意见稿)”)向全社会公开,据称,该意见稿旨在重点解决“谁公开”、“公开什么”、“如何公开”、“如何监督”等问题。
近日,记者围绕企业环境信息公开制度在我国实施的困境和对策等内容采访了上海交通大学凯原法学院环境资源法副教授方堃博士。除了强化政府监管以外,方堃呼吁建立健全企业环境信息公开报告真实性第三方审核机制,着力促进企业主动将环境信息的“家丑”外扬。
污物超标企业不愿自曝家丑
《法制日报》记者采访中了解到,从2008年至今,我国对企业环境信息公开制度实施的实践逐步走向制度化和法制化,对推动立法趋于完善、司法功能会逐渐加强、企业实践渐次推进等方面起到了积极作用,对完善中国环境治理机制具有里程碑的意义,但我国实施企业环境信息公开还任重道远。
依照“办法”规定:“企业应当按照自愿公开与强制性公开相结合的原则,及时、准确地公开企业环境信息。”然而,污染物超标企业并不愿以“自曝家丑”方式公布污染信息。
2009年10月的一份调查报告指出,包括壳牌、三星电子、雀巢等8家跨国公司的9家工厂和中国石化、中国铝业、东风汽车在内的10家中国公司的16家工厂超标向水体中排放污染物,却无视“办法”的要求,拒绝在规定时限内向公众公开污染物信息,也无一家企业按照规定受罚。即使在被环保部门点名的情况下,上述企业仍拒不履行信息公开的义务。截止到调查结束,仅3家公司(涉及4家工厂)通过其他渠道延期公开其污染物排放情况,延迟时间最久的达七个月,公布污染物最多的一家是6种,其他的仅是两种。而这18家企业都是《财富》杂志评选出的“2008年世界500强公司”以及《财富》(中国版)评选出的“2008中国上市公司100强”的在华独资、合资公司。
上述18家企业并非是特例。在“办法”实施一周年之际,一项针对国内113个城市2008年度污染源监管信息公开状况的初步评价结果显示,得分在60分以上的城市仅有4个,不足20分的城市多达32个,113个城市的平均分仅仅达到31.06分,距离满分100分还有较大的差距,有82%的参评城市位处及格线以下。报告认为,城市污染源监管信息公开正遭遇瓶颈。
此外,记者查阅2012年首届中国上市公司环境责任信息披露评价报告时也发现,在我国现有的2000多家上市公司中,仅18家企业发布环境责任报告,平均得分为55.09分;2012年列入环保部重点监控的15379家污染企业中,80家上市公司的平均得分45.35分,有23家得分在60分以上,及格率28.75%。该报告中涉及的617家上市公司中有80家企业属于“国家重点监控企业”,其中沪市30家,深市50家,均属第二产业。
监督机制缺失制约公开力度
在国外发达国家已形成惯例的企业环境信息公开,为何在我国就遭遇“水土不服”?环境污染信息,为何竟然演变为企业不能说的秘密?
在方堃看来,首先是立法尚存在很大缺陷,比如:立法存在分散性,信息公开主体的偏少,公开内容的不具体和范围的狭窄,公开方式的单一,公开标准的缺乏,公开真实性和完整性没有客观的评价体系,以及公开主体责任的分配和对公开行为的监督缺失等。同时,立法未确立企业环境信息公开是保障公众环境知情权得以实施的重要理念,理念的缺失导致环境信息公开中的“例外原则”的规定不具体、含糊不清,从而形成巨大的守法、执法和司法中的“寻租”真空,公开的司法监督和公众监督更是形同虚设。
其次,在执法层面,行使环境行政管理职能的部门本身对环境信息公开不到位。受地方政府追求经济增长效率目标的约束、乃至压力,同时也存在着政府与企业之间的利益链条的羁绊,职能部门缺乏对企业不公开环境信息监管的积极性。同时,对政府环境信息公开责任追究和救济途径的缺失、中国人传统的“报喜不报忧”的思维也导致政府公开失去助推力,这也受到整个政府信息公开公开案例居少的大环境的影响。从现实情况分析,几乎很少见诸对违背企业环境信息公开法律规范的责任追究案例,哪怕是涉及重特大环境事件的环境信息公开违法亦如此。
再次,缺乏对企业公开环境信息的责任机制和激励机制,企业公开环境信息的主动性有待加强,不愿意自爆家丑。方堃表示,由于没有对企业不依法公开环境信息的行为真正实施责任追究,企业自愿公开环境信息难以享受到实实在在的激励。“所以,哪怕是每年向政府提交环境公报,或者说更有发布社会责任报告或通过ISO14000环境管理体系的企业,也只能是一种时髦的形式”。方堃说。
此外,公众参与程序的缺陷导致知情依然不足。很多政府部门和企业存在对公众参与的偏见和误区,认为公众的参与会招致麻烦,带来行政效率的低下、影响企业的生产和发展。公众参与和监督机制不到位,也就更难以对企业环境信息公开违法行为实施救济。数据显示,上世纪80年代到90年代间,全国关于环境问题的信访案件有10万件;2000年时,达到30万件;从2005年以后,每年有60万件;而到现在每年已达到100万件。
“正是由于上述问题的存在,致使目前执行的企业环境信息公开制度,在实践中的效果还不是很明显,环境企业自爆家丑的力度不大也令人堪忧。”方堃告诉记者。
建第三方审核制防报告失真
意见稿规定,环境保护主管部门按照分类管理、分级监督的原则指导监督企业事业单位公开环境信息。指定负责指导监督企业事业单位环境信息公开的工作机构,建立健全指导监督企业环境信息公开工作的制度。
方堃指出,在符合法定例外情况下,环境行政职能部门应当全面公开其形成和获取的企业环境信息,从而形成对企业公开环境信息的引导作用。同时,应当依法对企业强制环境信息公开的行为实施严格监管,通过监管督促企业履行法定的环境信息公开义务。
意见稿同时明确,企业事业单位应当按照自愿公开和强制性公开相结合的原则,及时、如实地公开其环境信息;重点排污单位应当建立环境信息公开制度,明确单位负责人和相关人员的责任,强制性公开突发环境事件发生情况、缴纳排污费或环境保护税情况、受到环境行政处罚情况、受到环境刑事制裁情况等14项信息;并鼓励重点排污单位自愿公开面向利益相关方的环境信息沟通情况、因环境保护工作受到奖励情况等方面的企业环境信息。
方堃认为,实施企业环境信息公开具有明确的法律依据,环境保护及污染问题的治理,国家环境治理体系的建立和完善、环境治理能力的提升,不能只靠政府监管。除了加强监督之外,还应当有企业的积极主动配合,可以通过教育、宣传、激励机制引导和促进企业自愿公开环境信息。只有在加强企业的强制环境信息公开的同时激励企业进行自愿环境信息公开,制度的实施才具有动力并且能够产生效率。
为保证信息内容的真实性和可靠性,相关环境行政部门应当主动服务于制度实施,方堃还建议,制定国家、行业信息公开指南和规则,以指导企业进行环境信息公开;在法律规定的范围内,充分发挥人大、政协代表的功能,规范和引导社会组织,鼓励和引导公众,构建全方位的对企业环境信息公开的参与和监督机制、形成监督合力;建立公正第三方对企业环境信息公开报告真实性的审核机制,从而为执法、司法和监督提供依据。
“真实性是企业环境信息公开制度的核心。推进环境信息公开,最关键的环节在于公众的参与,而建立健全第三方审核机制严防环境信息公开报告造假不失为一剂良药。”方堃表示。

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