【上海法治报】 明确省级人大及常委会的立法权

[ 作者]: 林彦 [ 发布时间]: 2014-09-17 [ 来源]: 上海法治报

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《立法法》实施以来,“地方性事务”并未为省级人大及其常委会行使自主立法权提供有效的保障。相反,由于对《立法法》 第八条专属立法权事项的扩张解释,省级人大及其常委会的一些合理立法需求受到了不适当的抑制。□省级人大及其常委会并未能充分发挥其主动性、积极性以及时填补数量有限的全国人大及其常委会立法所留下的制度空白,其消极影响显而易见:束缚地方制度创新、增加制度试错成本、催生过多的同质性立法。□明确省级人大及其常委会的地方性法规制定权势在必行,这也理应成为《立法法》升级换代的题中之义。这大体可通过两种方式加以实现,一是进一步明确《立法法》第八条若干宽泛事项的内涵外延;二是进一步明确“地方性事务”的含义。
 
近日,全国人大常委会对《立法法》修正草案进行了第一次审议并将草案全文公开向全国公众征求意见。本次修正是《立法法》实施14年后的第一次调整,也是建设法治中国的一个重要举措。
从草案内容来看,本次修正的重点主要涉及立法权限和立法程序的六个方面。在权限方面,对授权立法设置了更多的限制条件、赋予所有设区的市立法权、并明确部门规章不得“越权”,特别是不得创设限制公民权利的规范。在程序方面,要求法律草案通过网络等途径予以公布、将前评估、后评估、法律清理等纳入正式立法程序、以及要求立法机关公布立法规划、年度立法计划。这些修正内容总结了《立法法》实施以来所积累的一些有益经验,也直面了该法实施过程中所发现出来的部分问题,如能最终被通过也必将会进一步完善我国的立法体制。
但是,我们也注意到,修正案草案并未对法律实施过程中暴露的一些重要问题提出相应的解决方案。就中央和地方立法权限关系而言,草案尚未对省级人大及其常委会立法权限过于模糊且受限过多的问题予以正面回应。这不得不说是一大遗憾。笔者认为,自实施以来,《立法法》所确立的适当扩大地方人大立法权的初衷不仅没有实现,反而不当抑制了省级人大及其常委会的合理立法需求。这一现状不仅不利于发挥地方的主动性积极性,也无助于国家的制度创新。因此,应当利用此次修正的机会予以切实解决。
 
“地方性事务”并未激发省级人大自主立法权
 
众所周知,自1982年以来,地方人大及其常委会,特别是省级人大及其常委会成为了我国立法体制重要的组成部分。现行《宪法》首次将我国立法主体扩至地方,赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。
1986年,《地方组织法》又赋予较大的市的人大及其常委会地方性法规制定权。此外,全国人大常委会先后通过授权赋予深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区所在地的市人大及其常委会制定地方性法规的权力。 《立法法》 不仅延续和总结了上述立法体制,而且还创造性地引入了“地方性事务”这一概念,作为承载地方性法规自主立法空间的制度元件。
但是,《立法法》并未进一步解释何为“地方性事务”。全国人大常委会法工委工作人员曾经做出以下理解:“地方性事务是与全国性的事务相对应的,地方性事务是指具有地方特色事务,一般来说,不需要或在可预见的时期内不需要由全国制定法律、行政法规来作出统一规定。例如,对本行政区域内某一风景名胜的保护,就属于地方性的事务,一般来说不需要国家作出规定。又如,禁放烟花爆竹,在某些城市中被认为是必要的,因此他们制定了禁放烟花爆竹的地方性法规,而在其他城市则被认为燃放烟花爆竹不应当受到限制,因此,这类事项显然不必要由国家统一立法。”
上述解释揭示了“地方性事务”内涵的一些重要特征,也勾勒了其外延的某些要素。但是由于法工委工作人员并非法定的解释主体,上述解释并不具有法律效力。《立法法》实施以来,由于缺乏权威和明确的界定,“地方性事务“并未为省级人大及其常委会行使自主立法权提供有效的保障。
相反,由于全国人大常委会对《立法法》第八条专属立法权事项的扩张解释,省级人大及其常委会的一些合理立法需求受到了不适当的抑制。为了维护国家的法制统一,《立法法》将十个方面的重要事项划为全国人大及其常委会的专属立法权,包括国家主权事项、各级政府的组织与职权事项、特别行政区制度、民族区域自治制度、基层群众性自治制度、犯罪与刑罚、民事基本制度、基本经济制度等。该条文也是划分中央地方立法权的重要制度标尺。
《立法法》实施后,若干个省级人大常委会制定地方性法规的计划均由于“涉嫌“侵犯全国人大及其常委会的专属立法权而被全国人大常委会法工委(简称“法工委”)否决。
某省人大常委会曾计划在地方性法规中设立假释保证金、保外就医保证金制度。但是,法工委认为这些制度将涉及“犯罪和刑罚、诉讼制度”,而后者属于全国人大及其常委会的专属立法权。某直辖市曾打算将市高级人民法院和市人民检察院作为地方性法规草案的提案主体。但是,法工委认为,司法机关的提案必然涉及到诉讼制度,而诉讼制度也属于全国人大及其常委会的专属立法权。因此,该市人大常委会最终只能放弃上述计划。某省级人大常委会计划制定一部有关人民防空工程设施的登记的地方性法规。法工委则认为,人民防空工程设施的登记问题,如属不动产产权登记,则涉及民事法律基本制度,以不在地方性法规中规定为宜。另一个省的人大常委会计划就人事争议处理专门制定地方性法规,并询问法工委其能否就此立法。法工委回复,“该条例规定了人事争议仲裁制度,超出了 《中华人民共和国立法法》 规定的地方性法规的权限范围。”
 
抑制地方立法权带来的消极影响
 
综上可见,由于“地方性事务”缺乏明确的内涵外延界定,同时也由于法工委对全国人大及其常委会专属立法权的扩张解释,省级人大及其常委会并未能充分发挥其主动性、积极性以及时填补数量有限的全国人大及其常委会立法所留下的制度空白,其消极影响也是显而易见的。
首先,束缚地方制度创新。人事争议处理办法、人防设施登记制度、假释和保外就医保证金制度这些“疑似保留事项”都属于全新的制度,不可能通过一蹴而就的统一立法加以推行,而是需要通过试验性的制度并结合其实施过程中所积累的各种经验教训后加以修正再进行推广。法工委的不信任态度无疑将束缚地方立法机关为未来全国统一制度所做的创新性尝试。
其次,增加制度试错成本。如果一味地挫伤地方立法机关的积极性,那么最高立法机关将失去一面检验自身立法得失的有益的镜子,增加其立法的成本和风险。巨大的地区差异性意味着某些领域的立法不可能在追求共性的前提下由最高立法机关来制定,而应当由各地立法机关根据本地区的实际情况进行个性化的设计和供给。地方立法机关最了解本地的情况,他们能够借助被本地文化熏陶许久的灵敏触觉发现地方问题,并依赖地方性知识提供切实可行的解决方案。这种个性化的制度供给模式应当被鼓励、被推广,而不是被压抑。
最后,催生过多的同质性立法。由于自主性立法空间受限,省级人大及其常委会只能更多地选择制定执行性立法以履行其立法职责。而现有执行性地方性法规的基本风格和成色则是抄袭和重复上位法规范。这就给我国立法体系带来结构性问题——同质性立法过多,有效的规范缺位。尽管地方性法规总的体量已经超过8000部,但是有效的、可供各级人民法院适用的裁判规则却少之又少。在这一方面,地方性法规的作用甚至无法与根本不具有立法权的最高人民法院相提并论。这也造成了立法资源的极大浪费。
 
明确省级人大及其常委会立法权的方案
 
科学合理和谐统一的立法体制必须发挥中央和地方两个方面的积极性,既要维护中央立法的权威和法制统一的作用,又要调动地方立法机关、特别是省级人大及其常委会的积极性,以满足地方特殊的立法需求。笔者认为,明确省级人大及其常委会的地方性法规制定权势在必行,这也理应成为《立法法》升级换代的题中之义。
大体而言,可以通过两种方式加以实现。其一,是进一步明确 《立法法》 第八条若干宽泛事项的内涵外延。 《立法法》修正案草案仅就该条第六项进行调整,将“非国有财产的征收”扩大至“非国有财产的征收、征用”。然而,其他更为宽泛的事项也应当得到进一步的界定。何为“民事基本制度”、“基本经济制度”、“诉讼制度”、“犯罪与刑罚”?这些事项的含义需要进一步加以明确,进而清晰地划分中央与地方的立法权限。其二,是进一步明确“地方性事务”的含义。全国人大常委会可以选择解释“地方性事务”的内涵,也可以向 《立法法》 第八条那样具体列举哪些事项属于“地方性事务”。《立法法》 修正案草案将较大的市立法权限定在“城市建设、市容卫生、环境保护”,这一方法完全予以平移、借鉴,以明确省级人大及其常委会立法权。
 

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