从认识宪法、尊重宪法到依宪治国、法治中国

[ 作者]: 莫于川 [ 发布时间]: 2014-01-23 [ 来源]: 中国宪政网

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从认识宪法、尊重宪法到依宪治国、法治中国
——现行宪法31年变迁、31条修正案是我国改革发展的一个缩影
 
 
中国宪政网编者按:我国现行宪法已经十年未作修改,但改革还须继续前行、正在艰难前行。现行宪法是什么、有什么、能什么、为什么?现行宪法与现实改革是、以及应是何种关系?如何从根本上保障实现依宪治国、法治中国的愿景?对于上述问题,现在远未形成必要共识、存在许多认识误区。当下许多人把全面深化改革的口号挂在嘴边,但对于为什么改、改什么、怎么改、哪些必须改、哪些不能改?下一步的改革与过去30多年的改革是何关系?却并不清楚、不甚清楚、不知其然,或视而不见、故意含糊、随意前行。这是非常危险、令人担心的情形。中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川教授认为:试误前行与顶层设计并不矛盾,试误前行是顶层设计的基础和展开;由易到难、试误前行、帕累托改进,是科学、理性、适用、有效的方法论;下一步的全面深化改革还须要试误前行,还须要摸着石头过河,而此前已经摸着的石头十分珍贵,应当有效运用;在与改革实践的互动中,现行宪法具有丰富的制度创新内容,特别是尊重保障人权、建设法治国家、实行市场经济、发展非公经济、废除反革命活动罪等重要内容入宪成为宪政制度安排,具有宏远深刻的法制变革意义;可以说,现行宪法31 年变迁、4次修改、31 条修正案乃是我国改革和发展的一个缩影,欲总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实下一步的全面深化改革举措,须从认识宪法、尊重宪法始,才能做到运用法治思维和法治方式来推进改革和发展。从这个角度来说,坚持认真贯彻落实宪法精神、宪法原则、宪法规范和宪法制度,乃是全面深化和全力推进改革的前提和基础。清楚地认识历史,有助于把握未来。为此,莫教授专门撰写发表此文,意在廓清宪法、宪政与改革、发展的关系,做一下非常基础又非常紧迫的普及宪法知识工作。顺便说明一点:由于周知的原因,此文在理应使用“宪政”之处,均被代之以“宪法政治(实践)”的提法,而这恰恰正是“宪政”的通常释义。本网特转刊此文以飨读者。
 
摘要: 我国现行宪法来之不易、生逢其时、角色特殊,31年变迁、4次修改、31条修正案是在改革开放35年的大背景下发生的,具有深刻的时代烙印,是我国改革开放、经济社会发展的一个缩影;特别是31条修正案集中回应了我国经济政治改革和民主法治发展的深切呼唤,宣导了摒弃集权、打破垄断、放松规制、约束权力、崇尚民主、追求自由、注重平等、尊重人权、保护权利、鼓励公开等价值追求,具有非常丰富的法治内涵,直观地描述了推动依法治国、建设法治国家的梦想。从宪法规范走向宪法现实必须进行长期艰巨的努力,树立宪法观念、改善施宪机制、完善修宪程序是其中的三项重要举措;现实生活中人们反复追问的关于宪法权威、宪法生命和宪法发展的若干尖锐问题,应当坦诚认真地给予有说服力的回答,才能在宪法实践中充满自信地不断推动法治进步。
 
关键词: 宪法;宪法政治实践;改革;修正案;价值追求
 
2012年12月4日,首都各界在人民大会堂隆重集会,纪念现行宪法公布施行30 周年,习近平总书记作了重要讲话。他讲话中要求:“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。”那么,如何善用法治思维和法治方式解决问题、开展工作、推动改革与发展?答案是:由于依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家,就必须全面贯彻实施宪法。这是因为,宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力;而宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施,必须全面准确地认识宪法、全力不懈地推进宪法实施,这是中国特色宪法政治的核心和精髓,也是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。
1982年宪法是我国的现行宪法[1] [1],它施行31年来,中国的经济、政治、文化和社会发展的成绩斐然,法制建设的进步也令人瞩目,并对经济、政治、文化和社会发展起到了特殊的推动和保障作用。改革开放进程中变动着的各种社会关系需要法律规范的调整,而宪法调整的社会关系具有全方位、多层次、基础性的特点,包括国家与公民的关系、国家与民族的关系、国家与组织的关系、国家机关之间的关系、国家机关内部的关系。宪法在社会生活中具有不可替代的巨大作用,包括组织国家政权、保障公民权利和自由、维护国家和社会基本制度、确保法制建设目标的全面实现等。宪法发挥作用的基本前提和条件,是宪法规范具有根本性和最高性、纲领性和原则性、确定性和稳定性、适应性和可操作性、正当性和广泛认同性,能够得到有效施行和普遍遵守,具有普遍适用、高度权威的法律效力。这样的宪法才是民主、适用的宪法。宪法规范存在的法律形式包括宪法典、修正案、宪法解释以及宪法性法律、宪法惯例等特殊形式规范。
既然深化改革和快速发展使我国社会许多方面都发生了很大的、深刻的变化,也取得许多成功经验,理应及时通过修宪加以充分反映,使宪法规范更符合社会现实﹙也称宪法现实﹚,更易于实现时代的价值追求。修宪的意义在于:通过一系列关键性的修改,将改革开放的重大成果和成熟经验及时加以总结、确认和固定化,也可将执政党确定的重大方针和政策在达成必要的社会共识之后通过法定程序上升为国家意志,从而化解宪法规范与社会现实之间的某些脱节和冲突,使宪法规范与社会现实更相符合、更加协调,使修宪行为与执政党、中央国家机关的重大决策能够一致起来,这有利于树立宪法的权威,有利于改革开放和现代化建设事业的顺利进行,有利于进一步解放和发展社会生产力,从而通过新的价值追求为改革与发展提供更加切实有力的指导、推动和保障。因此,如何把改革开放35年来、现行宪法施行31 年来的重大思想成果巩固下来,如何通过制度创新和法治进步来保证改革开放和现代化建设事业得到更稳健的发展,就成为一项重大课题。为此,首先需要对我国宪法的角色和作用有正确认识和充分尊重(如能信仰更好﹚,才有助于推动宪法实施,走向依宪治国,建设法治中国。
一、两个典型事例引出的宪法思考
人们的思维习惯往往是从具象到抽象,从个别到一般,因此从分析讨论个案入手,有助于人们深化认识、形成共识、一致行动。这里,先分析讨论两个典型事例,引出需要深入研究的宪法政治实践话题。
第一个典型事例:广州市公安机关号召和鼓励市民拍摄交通违章照片来参与、协助交通安全管理,透过推行参与行政、合作行政的新机制,帮助公民实现参与社会事务管理的宪法权利,这项行政管理和社会管理创新举措取得了积极的改革成效,却因共识不足引起争议、受到质疑、当了被告,遭受本可避免的挫折。
大家知道,像广州这样的特大型城市,10多年前就有200多万辆汽车每天行使在城市道路上﹙当然现在已远远不止这个数量了﹚,但执勤的交通警察只有区区2000多名,违章行为非常多,交通警察管不过来,难以让市民和政府都满意。显然,当地劳动人事、财政部门不可能把广州市公安交通管理警察队伍增加一万人、两万人或者三万人,好在当时广州市的劳动人事部门批给广州市公安局一些协管员聘用计划,但他们没有那么多经费,只聘了大约2000 名协管员来协助执法。2000名交警加上2000名协管员,共4000人管交通,管200多万辆汽车,加上生病、休假、脱产学习进修等因素,实际可到执法现场的人数更少。因此,哪怕每名交警每天都任劳任怨、千辛万苦地执法,也没法管好交通安全秩序。
为解决交通安全管理中的这一突出问题,广州市公安局经过调查研究和反复论证,决定发动人民群众来协助交通安全管理,形成社会共同治理格局,以降低违章行为和交通事故发生率。他们于2003年7 月面向社会发布了《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》,这是一个抽象型的行政指导行为,推出“拍摄交通违章有奖”活动,鼓励市民拍摄交通违章照片提供给公安交通管理部门,以此作为线索,经核实并与其他证据印证后去处罚违章的机动车驾驶员,经查证属实的照片提供者可以获得20元钱的奖励,实际上这是一个行政奖励行为。
公安机关采用这个创新做法没有花多少钱,只是采用一张照片奖励20 块钱,但有了协助拍照的很多市民,立即把兼职队伍扩大了,公安交通安全执法队伍无形中就像变成了一万四千人,两万四千人,三万四千人……这行不行?这是落实宪法原则、实现参与权利、推动依法行政的制度创新?还是违法行政的随便授权呢?这项行政执法创新举措出台前,广州市公安局也经过了专门调研,经过认真研究、慎重决策,还颁布了行政规范性文件加以调整、规范,以此发动市民协助搞好交通安全管理,克服人手不足的困难。这项活动开展后取得积极效果,在广大机动车驾驶员中产生了很大的影响力,数十条试行路段自觉遵守交通法规的比率明显提高,交通秩序明显改善。在此项活动推行过程中,公安机关对市民提供的“违章照片”进行严格审查核实,合格的予以采用,有作弊行为的一律不采用,取消其“职业拍车族”的资格,对于涉嫌违法者还要追究其法律责任。
当时,普通市民能不能参与进来,成为行政执法机关的助手、伙伴,围绕这一点发生了激烈争论。加之个别“职业拍违族”的不规范行为被曝光[2] [2],于是有一位受到处罚的广州市民赖先生认为,公安机关把国家赋予的行政处罚权交给普通市民行使,是没有依法行政的表现,“职业拍违族”拍下的违章照片不能使用,对以此作为证据线索而作出罚款100元的行政处罚不服,就此提起了行政诉讼。越秀区人民法院裁定驳回起诉,裁决理由是行政指导行为不具有强制力,依据最高人民法院的有关司法解释不属于行政诉讼的受案范围,做得很巧妙;原告不服,提起上诉,广州市中级人民法院审理后,在2004年11 月作出终审判决,否定了广州市公安局的做法,认为由市民拍摄的交通违章照片不能作为处罚证据线索,作为公安机关行政处罚权组成部分的调查取证权不能委托其他公民行使。
当地中级人民法院的某些高学历法官们行使审判权,将“鼓励市民拍摄违章照片”的行政方式革新探索行为否定后,广州市公安机关顶不住各方面压力,最终只好将这个活动暂停实施。同时他们也深感委屈,认为这不过是一种柔性的行政指导和行政奖励的组合行为,给予奖励是为了补偿拍摄者的成本;而且并不是市民提供的所有照片都会被采用,公安机关还要进行审查,看它们是否符合证据“三性”﹙客观性、关联性、合法性﹚的要求,符合证据“三性”的,证据线索才转化为可定案证据加以采用;关键是,动员和号召市民参与公安交通安全管理过程,成为交通警察的助手与伙伴,这是创建法制平台帮助市民行使写进我国宪法的基本权利,落实宪法制度[3] [3]。而且,这样做也是中央领导决策机关提出的民主法制实践要求,也是一些地方推进法制革新探索实践的方向[4] [4]
总之,由于当地公安机关顶不住压力,使得符合党的群众路线,也符合当今行政民主潮流、鼓励市民参与交通安全管理的此项行政管理、社会管理的创新举措,表现为行政指导行为和行政奖励行为的新举措,在广州就此夭折了,还落下“朝令夕改、不讲诚信”的负面评价,个中教训深刻﹙幸而此类创新举措在西安、湖州等许多地方至今仍在认真推行并取得积极成效﹚。
对此教训,还可从更广的角度加以分析。第二次世界大战结束之后,很多殖民地国家纷纷独立,从宗主国的控制下独立出来,成立了新型的民族国家,这是政治的民主。国民对自己国家的发展道路,自己国家的性质,通过投票表决作出选择。政治民主影响了经济民主,企业共决制等经济民主形式也就发展起来了;然后,就影响到行政管理过程,逐渐出现行政民主化的现象。经济民主经过30年左右,到上个世纪90 年代,出现了行政民主的追求、潮流和实践。原先被认为仅仅是管理对象的行政相对人,他们在管理过程中也主体性地参与进来,成为行政机关的伙伴、助手、战友,实现他们参与公共事务管理的宪法权利,这正是新公共管理运动的重要内容。遗憾的是,出现这个潮流之后,很多人却不知晓、不理解,公众参与行政管理过程、成为行政助手的法治发展意义,还没有被普遍、深刻地认识到。甚至一些早年毕业后在经济管理、行政执法、各类法制部门工作的法学学士、硕士、博士,如果没有与时俱进地学习新理论、知晓新变化,对此也会犯糊涂,不知不觉就成为新形势下改革创新和法治发展的阻力。公民参与管理的直接民主权利,本源于他的基本人权,而且写进宪法成为宪法权利﹙我国宪法第2条第3款的规定﹚,可见公民依法参与国家和社会事务、经济和文化事业的管理,那正是在行使宪法权利、推动宪法实践。因为不知晓此点,行政执法和司法实务中常会发生类似的争议性事例和案件,教训深刻,须要反思。
第二个典型事例:浙江省组织民营企业家到清华大学深造以提升管理素养惹争议———政府应否以及如何做此类事情?如何认识政府的角色、职能和职责?关键是,如何认识和执行我国宪法明确规定的、已逐渐发生极大变化的关于非公经济的国家政策?
浙江省人事厅在2006年底曾选送了一批浙江民营企业家到清华大学培训以提升素质和能力,此事被称为“民企老总上清华”[5] [5]。首期培训班刚开课,社会上就对此提出严厉批评,给这些老总和带队干部造成很大压力。为什么?有人说,政府怎能做这样的事呢?政府工作主要是创造一个好的投资环境,至于这些老板,他们自己投资办企业赚钱,政府怎么还要费心组织他们培训,增强他们的竞争力呢?是要让民企变得更强大,与国企竞争,打败国企吗?这是其一,认为组织民营企业家培训不是政府的职能、职责。其二,批评者还认为,即使这算是政府的职能、职责,政府也不应为其埋单。这些老板们学习提高后自己受益,而且都是千万、亿万富翁,那样有钱,为什么还要把纳税人的钱大把地投到他们身上,而不把这些钱投放到贫困者、残疾人、下岗职工等亟待扶持群体的身上?这不是政府向富人谄媚、讨好的典型吗?为什么政府喜好锦上添花却不愿雪中送炭呢?
恰好那时在清华大学公共管理学院举办行政管理体制改革研讨会,我被邀请参加,我就利用参加会议的机会发言说:对于民企老总上清华这件事情不能如此简单地看,应当从浙江当地的实际需要具体地看,我赞同浙江的做法。我分析道,浙江省人事厅受省委、省政府的委托,组织民企老总到清华大学培训,实际上是一种行政服务、行政资助、行政奖励行为,是与传统的行政规制、行政执法行为方式不一样的非强制性的行为方式,也是用纳税人的钱进行的第二次分配。但财政资金的投向历来是争议很多的一个大问题,静态看似乎是一个零和方案,张三多一点,李四就会少一点,那么是否只能将财政开支中的职工教育培训经费全部投入到贫困家庭、残疾人、下岗职工等弱势群体身上,而投入一部分到已经富裕的民企老总身上就一律不行?这样的行政服务、行政资助、行政奖励等行为,值得认真研究,需要从经济学、政治学、行政学、法学等多个角度来观察,还需要从落实宪法、推动法治的角度来看。记得当时就有旁听的学生提问:现在强调依法行政,那么浙江的做法有无法律依据?我当即就作了如下简要回答。
对浙江这件事,我个人的看法是:浙江省人事厅的做法并没有什么偏差和错误。这种行为那时放在甘肃、青海等西部省区,也许答案会不一样,但在浙江就没有什么问题,因为当地、当下存在这种紧迫需求。在浙江,民营经济不只是占据了“半壁江山”,而是占了全省GDP的70%以上、全省地方税收的60% 以上、全省新增就业岗位的90% 以上。但调查发现,在浙江,民营企业家近80%是农民出身,70% 以上只有初中以下学历,人称“草根浙商”,如何提高民营企业家的总体素质,成为地方政府的重要政策考虑。而且我国宪法早已多次作出修改,要求为非公有制经济的生存发展创造更好的条件。宪法中关于国家与非公有制经济的关系,经过多次修改已发生很大变化,特别是经过2004年修宪,已不再仅仅是以前的“引导、监督、管理”这三个词就可概括了,而是采用了“鼓励、支持、引导、监督、管理”这样五个词作为定语,其中增加了“鼓励、支持”两个词作为定语来表述,以此对关于非公有制经济的国家政策作出重大调整。国家不仅要引导非公有制经济的发展,还要鼓励、支持它的发展。在民营企业管理者队伍的素质亟待提升,便于从传统家族企业管理方式改造升级为现代公司治理机构的当下,如果负有新的行政职责的地方政府不去做组织民营企业老总培训的事,算不算是在落实关于非公经济的国家政策方面的违宪、违法、失职呢?难道政府仅限于送国有企业老总进党校、行政学院、高校培训,甚至花巨资送他们到国外去“洋插队”﹙但也未必提升了经营管理素质、带来了国企发展的效益﹚?
         在浙江,非公有制经济可谓“第一纳税大户”,地方政府在财政开支中的“职工教育培训经费”这块蛋糕上切下一小块用于提高民企管理者素质,作为对非公有制经济发展的一种行政服务、行政资助、行政奖励,为何不可以呢?首先,这本身就应当视为非公有制经济作出巨大社会贡献后获得的评价和回报;更重要的在于,它体现了当地政府的一种政策导向,也即鼓励、支持非公有制经济的发展和民营企业家队伍的成长,并号召其他经济成分和人员向他们学习,可谓实实在在地落实关于非公有制经济发展的国家政策。
再说,让民营企业家到清华大学﹙或人大、北大、浙大等其他教育培训机构﹚学习培训,具有开阔视野、提高素质、增强能力的作用。民企老总们有管理经验,也有局限性,有时候就差捅破一层窗户纸。经过高水平、高强度、针对性强的短期培训﹙据说这个培训班的课程是专门为浙江民营企业家量身定做的﹚,一旦捅破这层窗户纸,他们获得特需专业信息、提高素质能力之后,或者说促使其养成注重学习现代管理知识、不断提高自身素养的习惯之后,对其企业发展、做大做强肯定会产生积极影响,从而也会帮助政府和社会解决更多难题。试想,政府埋单的这首期40多万元学费,如果按主办者预期那样见到成效,切实促进民企进一步发展,新增更多的就业岗位,增加更多的税收,那多少贫困家庭、残疾人、下岗职工等弱势群体因此受惠?事后的实践效果也证实了笔者的看法。
关键是必须认识到,平等地鼓励、扶持、保障各种经济成分健康成长,已经成为现代政府的一项新职能,对此还应当从更广的视角、应当以世界眼光来观察。传统上认为,“管得最少的政府是最好的政府”,生存竞争只是企业自身的问题,政府不用管。但现在早已不是那样的时代[6] [6]。可见,政府承担鼓励、扶持、保障各种经济成分健康成长的职能,也是当下我国社会发展对行政服务和服务型政府的需求,不能采取简单排斥的态度。我的上述意见引起了大家关注和讨论。可见,不知晓现行宪法的基本内容和重要变化,就很难正确实施宪法、推进法治。
二、正确认识1982年宪法的角色
中华人民共和国先后有过四部宪法。中国第一部宪法是在《共同纲领》的基础上于1954年通过的,之后的宪法修改方式主要有两类:一类是全面修改方式,另一类是部分修改方式[7] [7]。1988年以来形成的惯例是采用修正案方式和相应程序对宪法部分内容进行修改。
1954年宪法是中华人民共和国的第一部宪法,是一部立意好、内容好、基础好的宪法,对现实生活产生了特殊影响,但由于最高领导人的思想观念和注意力后来发生变化,在随后的峥嵘岁月里,宪法与共和国的命运一样经历了风雨坎坷。此后,有了“文革”期间出台的1975 年宪法,这是一部有严重思想偏差的宪法,它提出一些极左的思想观念,抛弃了原本很好的一些宪法制度。粉碎“四人帮”、结束“文革”后迅速推出了1978年宪法,由于尚未完成思想上的拨乱反正,人们的头脑仍被“左”的思想禁锢着,在这样的背景下出台的宪法仍受“文革”影响,仍然肯定“无产阶级文化大革命”,坚持以“无产阶级专政下的继续革命”为指导思想,保留了许多“左”的痕迹,存在很多问题,宪法质量堪忧。
上述情形越来越不适应党的十一届三中全会以后的改革开放实际。这是因为,全会决定停止使用“以阶级斗争为纲”这个不适当的口号,做出了把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,提出了进一步扩大人民民主、加强社会主义法制的要求。因此,1979年和1980年就不得不就个别内容接连对1978 年宪法作了2 次修改。尽管应付了当时迫切需要解决的问题,但这样修改尚未从根本上解决问题,故有必要进一步修改宪法。
1980年8月18日,邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上讲话,系统地阐述了党和国家领导制度改革的问题,明确提出中央正在考虑进行的重大改革之一就是向全国人大提出修改宪法的建议。他指出:“要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权利,要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治,要改善人民代表大会制度,等等。关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来。”这个重要讲话极为重要,为起草1982年宪法确立了指导原则。
1980年9月,五届全国人大三次会议决定全面修改宪法,成立了以叶剑英为主任委员、宋庆龄和彭真为副主任委员、由103 名委员组成的宪法修改委员会主持宪法修改工作。随即设立了宪法修改委员会秘书处具体负责修宪工作。
秘书处征集了中共中央、国务院各部门、人民解放军、全国政协、各民主党派、各人民团体和各省、自治区、直辖市的意见,研究了全国人大代表有关修改宪法的提案和人民群众修改宪法的建议,邀请造诣深、熟悉情况的专家学者举行了多次座谈会,分析研究了此前三部宪法及其他有关文件,分析研究了旧中国和世界各国的宪法,在此基础上着手起草宪法修改草案。
在起草这部宪法的过程中,邓小平同志亲自领导了修宪工作,彭真同志具体主持了修宪工作,中央政治局和书记处专门召开了8次会议讨论,宪法修改委员会召开了5 次会议,有3次都是逐章逐节逐条讨论修改,并在全民中进行了4 个月的讨论,于1982年12月4日五届全国人大第五次会议审议通过并公布施行。1982年宪法继承和发展了1954年宪法的优良传统和基本原则,摒弃了1975年宪法和1978年宪法中不适宜的内容,是新中国建立以来最好的一部宪法。例如:
1.1982宪法的一个重要特点是大大增强了对公民权利的保障力度。突出的有:经过反复研究,最后决定仍按1954 年宪法的结构,设立序言、总纲、公民的权利义务、国家机构、国旗、国徽和首都等部分内容。其中,把公民的权利义务这一章调整到国家机构这一章的前面,体现了更加重视公民权利的民主思想。关于公民各项基本权利的规定,在1954年宪法的基础上增加了新内容,而且规定得更具体。例如,增加了关于公民的人格尊严不受侵犯的条文,更加明确地规定了关于公民的人身自由、宗教信仰自由,公民住宅不受侵犯,通信自由和通信秘密受法律保护,以及公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利,对其违法失职行为有提出申诉、控告或检举的权利。
2. 1982年宪法对国家机构作出了许多制度创新规定。例如,加强了人民代表大会制度,恢复设立国家主席,设立中央军事委员会,国务院实行总理负责制,设立行政监察机关,加强地方政权建设,县级以上的地方各级人大设立常委会,改变农村人民公社政社合一的体制,恢复设立乡政府,废除实际上存在的领导职务终身制等。这些制度创新有助于提升政治、行政和社会管理的科学性、效率性。
3. 1982年宪法加强和完善了民族区域自治制度。该部宪法不但恢复了1954年宪法中的一些重要原则,还增加了许多新内容,丰富了我国的地方制度。例如,规定民族自治地方的人大常委会应有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任;民族自治地方的政府一把手由实行区域自治的民族的公民担任;自治机关在国家计划的指导下自主安排和管理地方的经济建设事业,自主管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业等。
4. 1982年宪法还设置特别条款确立了特别行政区制度。宪法第31 条规定了国家在必要时得设立特别行政区,其实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。这为推行“一国两制”的宪法制度实践提供了必要的宪法依据。后来的香港、澳门特别行政区得以据此设立和发展就是明证。该规定大大丰富了我国的地方制度类型。可以预见,今后台湾问题通过不断沟通协商,本着“一国两制”原则形成必要共识予以彻底解决,以特别自治区的形式来确立特殊地位和法律关系之后,我国的地方制度将获得更加丰富、更具现代性、更符合实际的稳健发展,这一特别条款﹙宪法第31条﹚可谓功莫大焉。
党的十一届三中全会确定了改革开放的正确路线后出台的1982年宪法,是中华人民共和国历史上最好的一部宪法,它伴随改革开放的风雨历程走到今天,对改革开放和社会主义物质文明、精神文明、政治文明协调发展起着根本的指引和保障作用。可以说,1982 年宪法是我国改革开放和经济社会发展的一块基石,是社会转型发展时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。这是在当今中国语境下具有政治正确性的基本判断[8] [8]
三、31年变迁、31条修正案的意义
1982年宪法是我国改革开放和经济社会发展的一块基石。但它也需要与时俱进,正在变迁发展。经过31年变迁和4次修改,形成31条修正案,这些修正案与现行的1982年宪法一起,构成了我国的治国安邦总章程。
在经济、政治、行政、文化和社会改革创新的过程中,人们日益认识到必须摒弃集权、打破垄断、放松规制、约束权力,逐渐就崇尚民主、追求自由、注重平等、尊重人权、保护权利、鼓励公开等形成共识,这些主张与认识也成为改革时代人们新的价值追求。这些都需要通过修宪得到更明确的宣示。我国现行宪法经过31年变迁,采用修正案方式做了4次部分修改,形成了31条修正案,制度创新要点是:
1.1988年修宪通过的2条修正案,分别是私营经济发展条款和土地使用权依法转让条款。它及时解决了困扰经济发展、阻碍改革深化的若干最紧迫、棘手的压抑经济自由、造成不平等的问题,舒缓了宪法规范与改革现实之间的张力。这些问题还须要依照宪法规定来实施法律保障和政策调整,不断加以妥善解决。
2.在1992年邓小平发表南巡谈话,改革开放的航船修正了前进方向之后,于1993年修宪通过的9 条修正案,在经济改革、政治发展、法制革新方面发挥了巨大的调整作用。例如,第3条修正案从宪法上确认了中国正处于社会主义初级阶段,使得初级阶段理论及其相关制度建设能够在宪法保障下顺利推行;第四条修正案是多党合作和政治协商制度条款,首次在宪法上正式确立了这项政治制度并保障其长期存在和发展;第5条、第8条、第10条修正案将传统的国营经济、国营企业的表述修改为国有经济、国有企业的表述,表明我们摒弃了曾经固守的僵化单一的计划经济经营管理理念和方式,以适应市场经济的客观要求;第6条修正案确认了家庭联产承包为主的责任制;第7条修正案在宪法上正式确认了国家实行社会主义市场经济,意义极其重大而深远,由此带来了革命性的系列变化。尤其是从宪法上明确宣布我国实行社会主义市场经济,这一根本性、革命性的法治举措,促使我国的经济基础走上了充满内在活力的民主经济道路,表达了崇尚经济民主的价值追求,具有重大而深远的历史意义。
3. 1999年修宪仅仅通过6条修正案﹙第12条至第, 17条﹚,增删数百字,但它对于经济、政治、文化和社会发展以及法制建设带来了巨大而深刻的影响。面临世纪之交,人们系统地总结改革和发展的, 新经, 验,并根据改革开放和现代化建设事业跨世纪发展的客观要求,审时度势地作出, 了一系列重大战略决策和政策调整,包括将邓小平理论确定为党的指导思想,将依法治国确定为治国基本方略,将公有制为主体、多种所有制经济共同发展确定为初级阶段的基本经济制度,将按劳分配为主体、多种分配方式并存确定为初级阶段的分配制度,, 将非公有制经济确定为社会主义市场经济的重要组成部分而不再仅仅视为一种补充,将长期稳定以家庭承包经营为主的责任制和完善统分结合的双层经营体制确定为稳定农村基本政策、深化农村改革的重要方针,将“反革命的活动”这一提法从宪法里摒弃掉,另行规定与国际接轨的法制概念“危害国家安全的犯罪活动”,从而为我国刑法取消反革命罪提供了宪法支撑,等等[9] [9]。这些正确方针和重要政策是进一步解放思想、深化改革、开拓发展、依法治理的伟大成果和经验总结,都通过修正案上升为国家意志,加以制度化、规范化和法治化。这次修宪还将发展社会主义市场经济作为国家的一项基本任务写进了宪法序言第七自然段,以表明中国坚决走现代市场经济道路、与国际经济接轨的坚强决心。特别, , 是这次修宪将依法治国确定为治国基本方略,把建设社会主义法治国家作为法制建设的宏大目标,表达了尊崇和依靠法治的价值追求,具有重大而深远的历史意义。
4. 2004, 年修宪通过了14条修正案,是采用修正案方式进行修宪以来幅度最大的一次,内容特别重要和丰富。与历次修宪相比,2004年修宪特别关注对人权和公民基本权利的宪法保护,高调地宣示了我国宪法的人权关怀﹙这被称为“人权保障入宪”﹚,及时反映了政治文明建设的要求,突出强调了现代宪法的核心价值理念———保障公民权利,规范国家权力﹙重点是规范行政权力﹚。具体来说,这次修宪将国家尊重和保障人权、国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权、国家对征收征用私有财产和土地给予补偿、国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系﹙这被称为“社会保障入宪”﹚、将戒严修改扩展为紧急状态﹙可以确保在非常规状态下公民权利的有效保护和救济﹚等载入现行宪法,从宪法层面为人权保障包括财产权保护提供了更明确有力的制定法依据。可以说,“人权入宪”是现行宪法第四次修改的最大亮点,表达了以人为本、尊重和保障人权的价值追求,乃是我国宪法政治实践和法治发展历史的一个重要里程碑。
综上可见,31条修正案集中回应了经济政治改革和民主法治发展的深切呼唤,宣导了摒弃集权、打破垄断、放松规制、约束权力、崇尚民主、追求自由、注重平等、尊重人权、保护权利、鼓励公开等价值追求,具有非常丰富的法治内涵,直观地描述了实现依法治国、建设法治国家的中国梦想,这是保障我国经济稳健发展、推动出现 “中国经济奇迹”的深层次原因和关键因素之一。
四、推动宪法发展的三个关键举措
修宪的直接目的是提供更符合实际、更具指导作用的根本法,但这仅仅是宪法实践过程的初始性环节,修宪后需要更努力地普及宪法、认识宪法、尊崇宪法、实施宪法和维护宪法,切实发挥出宪法的纲领和规范作用,包括对于各个部门法的指导和规范作用。笔者认为,修宪之后至少还需要作出以下三方面的努力:
﹙一﹚增强宪法观念
我国现行宪法已确立了宪法在国家政治、经济和社会生活中最权威的地位,明文规定,宪法“是国家的根本法,具有最高的法律效力”,一切个人和组织“都必须以宪法为根本的活动准则”﹙序言第十三自然段﹚。但是,宪法的权威不能仅靠宪法条文﹙外在规范﹚来树立和支撑,其更深厚的支持力量是宪法在人们的心目中具有崇高地位和内在约束力﹙内在规范﹚,全体公民养成了知宪、崇宪、行宪、守宪、护宪的自觉意识,简言之就是全社会普遍树立了正确和牢固的宪法观念,形成了新型的宪法文化。这可说是有效地实施宪法、树立宪法权威的重要的社会思想基础,缺少这个基础的宪法将不成其为“根本法”,而这个基础目前在我国亟待加强夯实。故应切实把宣传、学习、掌握宪法知识作为普法教育内容的重中之重,把各级国家机关工作人员特别是各级领导干部作为普法教育对象的重中之重,采取综合措施努力提高人们的宪法素养,增强人们的宪法观念特别是依宪治国、依宪执政的观念,这是树立和维护宪法权威、形成新型的宪法文化的必然要求。至于具体的方式,可以积极和广泛地进行探索。例如,世界上许多国家专门设立了宪法节或宪法纪念日,不少国家专门实行了国家高级官员就职时的宪法宣誓仪式等,以此养成国民特别是国家官员对宪法的信仰、忠诚和知识积累,可说是独有其效、可资借鉴的方式。
﹙二﹚改善施宪机制
宪法的施行是一项复杂的系统工程,难度很大且成本不小。从国内外的历史经验教训和中国现实国情来看,为提高施行宪法的效果,需要从多方面努力来改善施宪机制。除前述加强宪法学习宣传、增强宪法观念以外,从制度层面来看,至少还应注重健全宪法解释制度,加强宪法监督制度,完善宪法责任制度,探索宪法审判制度等。其中还要强调三点:一是现行法律法规等法律文件中,凡是与现行宪法和修正案不相符合的内容,必须认真清理切实改正,新出台的法律文件也都需要与此相符合,遵守和秉持宪法的精神、原则和规范﹙例如2012年修改的我国《刑事诉讼法》就写入了尊重和保障人权条款﹚;二是应尽快采取具体步骤来健全释宪制度,充分发挥释宪功能。如设立宪法解释专家咨询委员会,完善宪法解释的建议制度和信息发布制度等,从而使全国人大常委会能够更积极有效地运用释宪权力和积累释宪经验,及时解决宪法规范与社会现实的脱节和冲突,并能适当减少修宪次数,更有利于保持必要的宪法稳定性。三是在条件成熟时在全国人大设立地位高、权力大、影响大且具有违宪裁判功能的宪法监督委员会﹙例如部分委员可由前任的总理级高官、权威的法学专家和法律专家、资深的人大常委和人民代表担任﹚,更有效地行使宪法赋予全国人大及其常委会的监督施宪的职权,这与我国的根本政治制度———人民代表大会制度不但不相冲突,且能助推其发展。
﹙三﹚完善修宪程序
为保障宪法的稳定性和权威性,当今几乎所有国家都规定了严格的修宪程序,即对修宪案的提出通过设定了较之一般的立法和修改法律更高的标准;同时基于民主主义的原则,还保证民众有充分机会对宪法修改事宜表达意愿,行使民主权力。例如,许多国家规定了全民复决和公决程序,而且一般都在公民表决前有一定的修宪草案公告期来广泛听取和发表意见﹙如爱尔兰、丹麦、澳大利亚、法国、意大利、瑞士、智利﹚;一些国家规定在修宪建议提出后必须解散并由公民重新选举议会来通过修宪案﹙如比利时、瑞士﹚;某些国家还规定了公民提出修宪案的优先权﹙如瑞士、美国﹚;某些联邦制国家还规定修宪须由联邦和联邦成员共同作出决定,而不能由某个单方意志来决定,为此有的国家还设置了一定期限的修正案批准期来进行联邦与联邦成员之间的协调性努力﹙如美国、印度﹚;等等。对于大多数现代国家来说,设置修宪程序的目的是多方面的,大致包括在如下四点之中:一是保证宪法慎重变动;二是使人民在宪法变动前有表达意见的机会;三是使个人或群体的权利得到保障;四是确保在联邦制中不能由联邦或联邦成员中的任何单方意志就可改变宪法。结合我国现行宪法制度和现实国情,为保证上述修宪程序目的特别是目的之二的实现,现阶段应注重现代信息技术平台来建立健全制度化的修宪建议征集渠道、对修宪建议和修宪案草案的意见反馈渠道,以及保证充分的修宪酝酿和讨论时间等。通过此类程序安排,使公民和各类社会组织不仅有机会间接表达、而且有机会直接表达对修改宪法的意见,这可说是最基本的一种修宪程序保障要求。修改宪法,是关乎国家和人民根本与长远利益的大事,应充分发扬民主,同时依法从容推进。
宪法和法治的发展不是孤立进行的,其与经济、政治、文化和社会发展的进程紧密联系、相互影响和相互依存,宪法规范与社会现实的协调和促进关系是立宪、修宪的主旨和基本追求。现行宪法31年变迁和31 条宪法修正案,乃是我国经济政治改革与法治发展的一个缩影﹙尽管由于多方面原因这样的努力也显得力度不够,有待继续深入推动﹚,它们有助于宪法既高瞻远瞩又符合实际,既确立长远目标又提供现实指导,从根本法的角度为我国全面、深入、协调的改革与发展提供有力的指引和保障,其多方面的意义极其重大而深远。
五、若干宪法实践难题的必要共识
法治梦想需要具体的法治实践来推动,这又需要对于宪法及其政治实践的更深认识和更多共识来支持。多年来笔者在教学研究过程中,在对基层法制实务的考察过程中,在与媒体朋友互动中,在同国外学者交流过程中,经常碰到兼具理论性和实践性的诸多宪法难题,深感有必要作出坦诚认真、具有说服力的简明回答。故将自己的长久思考片断以笔记形式补充表述于此,提供大家参考批判。
﹙一﹚我国现行宪法有何特点,在宪法变迁过程中是如何体现这些特点的
尽管还有粗疏和不足之处,但总的来说我国现行宪法具有科学性、系统性、平衡性和正当性的特点。例如关于科学性。有人认为,代议制度实行两院制就科学,实行一院制就不科学,中国实行人民代表大会制度,也是一种代议制,但它是一院制,就不科学。其实这样的说法本身就不科学。事实上,实行两院制和实行一院制的国家,都有在民主法制方面做得好、做得不好的样本。在当今实行两院制的国家,也有不少学者和政治家倾向于选择一院制。窃以为两院制和一院制都有很大的制度潜力,能满足民主发展的需要,就看如何挖掘和发挥其潜力。
从我国宪法的变迁轨迹来看,这种变迁也是人们对宪法及其政治实践问题的认识不断深化并逐步反映到修宪实践的过程。例如,我国宪法从过去只强调物质文明,只强调高度文明、高度民主﹙这是脱离实际的,指导实践的实际效果也不好﹚,到后来通过改变看法、逐步修改,改为了推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,改为了把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。这些修改后的宪法条款中的关键词的增减和排序调整,都是人们认识变化的结果,体现了科学性、平衡性和现代性的特点。
﹙二﹚要坚定不移地发展社会主义民主,现行宪法能否保证达到这一目标
人民民主是社会主义的生命,要发展社会主义民主,更好地保障人民权益和社会公平正义,没有宪法层面的根本性保障是不行的,对此,我国宪法已有相应的一些规范。例如,关于国家实行依法治国的基本方略,关于国家尊重和保障人权,关于人代会、人民政协、民族自治机关的高效组织和依法运行,特别是宪法第2 条第3 款专门规定了“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”﹙这被简称为“人民依法管理两事务、两事业”﹚,等等。这样一些宪法规范、制度安排,加上必须且正在随之逐渐完善的民主立法制度加以细化﹙例如对于不符合尊重和保障人权这一宪法精神、原则的现行法律规范加以修改﹚,就有助于达到发展社会主义民主政治的目标,实现其本质和核心———人民当家作主。当然这还不够,还需要不断完善,特别是更为给力地予以贯彻落实。
我国宪法具有开放性的品格,处于不断完善的过程中。例如,党的十八大报告提出坚持用制度管权管事管人,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权,是权力正确运行的重要保证,因此要推进权力运行公开化、规范化,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。那么,就知情权而言,在民主与法治的实践中,要切实保障人民的知情权,不但要通过制定《信息公开法》等举措,还需要通过修宪把知情权更明确地规定在宪法中,丰富依法保护层次,加大依法保护力度。在这方面,我国过去曾有过很大的教训,应当认真记取,切实加以改进[10] [10]
﹙三﹚我国宪法是否修改得太频繁,修宪频率、方式和内容是否科学合理
作为根本大法的宪法,为一个国家的经济、政治、文化和社会发展指明了基本方向、确定了基本框架,因而不应当、也不需要频繁修改变动;但是,它也需要通过必要的修改调整,与时俱进地适应不断变化的社会现实,特别是在社会转型发展的当代中国。这是一种辩证的关系。
实际上,几乎所有国家的宪法都随着社会的变化而加以修改,只是修改方式、频率和幅度有所不同,但大都有内容、时间、形式、主体等方面的限制。例如,就时间限制而言,就分为消极限制和积极限制:前者是规定在多长时间内和什么情况下不得修宪,后者是规定在多长时间内和什么情况下必须修宪。
从理论层面看,在多层次的法律规范体系中,宪法规范具有最强的稳定性,这表现在宪法制定或修改后,与法律、法规、规章相比会保持更长的稳定期,可以说稳定性乃是宪法的突出品格之一,也是其权威性的基本要素之一;而社会生活却处于不断发展变化的动态过程中,社会现实的不断变化与宪法规范的相对稳定之间总是存在张力甚至冲突,特别是在改革急剧推进、社会转型发展的时期,这种张力甚至冲突﹙或者说严重不协调之处﹚更为频仍、明显。
从实务层面看,随着我国改革开放和现代化建设的发展进程,社会的许多方面发生了巨大变化,人们对许多问题的认识不断深化、经验不断丰富,因此要求对宪法作出相应的修改,以适应变化了的社会现实,而且各方面提出来要求写进宪法的内容确实很多,例如个体私营经济的性质地位和国家政策问题,治国基本方略的转变问题等。这些重要问题如果不及时通过修宪加以明确解决和准确定位,则会造成宪法规范与社会现实长期严重脱节而影响宪法实践的社会效果,致使正确的改革举措长期处于违宪的尴尬境地而严重制约改革开放与现代化建设事业的深入发展,进而导致宪法危机。因此,随着社会现实的变化,对宪法中已严重不适应社会现实发展要求之处,客观上要求及时加以修改和补充。与此同时,宪法又必须保持稳定,不能轻易、频繁地改动,频繁修改的宪法难有权威性,宪法的稳定性不仅是宪法权威性的保障,而且是维护国家和社会稳定的一个重要条件。之所以这样说,是因为历史经验已充分证明,如果作为治国安邦总章程的宪法都不稳定和缺乏权威性,则人民群众就会失去安全感、方向感和对国家前途的信心,这是导致国家和社会动荡不宁的重要因素之一。“文化大革命”十年动乱及其间宪法的曲折遭遇,就是典型事例和沉痛教训。因此,现行宪法从程序保障的角度对修宪作了严格限制,规定了不同于修改法律的、更严格的修宪程序,以避免宪法被轻率和频繁地修改,这是保障宪法稳定性的必要措施。当今大多数实行法治的国家也是这样做的。
可见,在修宪问题上,随着社会实践的发展,宪法中确需修改的内容即宪法规范与社会现实严重不符之处应当及时修改,以增强宪法的适应性;同时要避免随意、轻易和频繁地修改宪法,以保持宪法必要的稳定性﹙因“文革”的影响而于1975年和1978年进行的两次修宪就是非常特殊和重大的教训﹚。而1988年以来形成的采用修正案的修宪惯例,较好地把握了宪法的适应性与稳定性的关系,其所确立的修改原则是对需要修改且已成熟的问题作出修改,对可改可不改的问题﹙或条件尚不成熟或可以通过宪法解释等方式加以解决的问题﹚则不作修改。实行这一原则的结果,既增强了宪法的适应性,又保证了宪法的必要稳定性,因而也就有效地维护了宪法的权威性,这可以说是我国现行修宪方式的一个突出特点。例如,1999年修宪时,人们提出一些重要的修宪建议,包括建议在宪法中增加规定“尊重和保障人权”、“私有财产不可侵犯”等等,但修宪机关认为条件不成熟,就未予采纳;时隔5年之后,条件成熟、共识足够,2004年修宪时就将这些内容载入宪法,做到了主观与客观的统一。
据笔者考察分析,与许多国家的修宪历史比较,我国现行宪法的修改频率和幅度是基本适当的,现在采取修正案的修宪方式也是比较稳健的;我国早先修宪的内容主要集中在经济体制、机制和具体制度方面,后来的修宪逐渐增加了政治和社会发展方面的分量,更符合世界潮流和我国实际,更趋于合理、平衡。
当然,并不是出现了宪法规范不完全适应社会现实的情况,都需要通过修宪来解决,还可有别的办法加以解决。例如,许多情况下还可通过宪法解释来达到与宪法修改基本相同的目标,也可让宪法规范适应社会现实,影响社会现实。故须加强宪法解释理论研究和制度探索,大力完善和有效运行释宪机制。
﹙四﹚宪法中写进表明宪法精神、原则而似乎缺少规范性的“语句”是否有意义
这种怀疑是不必要的。其实这种“语句”也具有实实在在的引导、调整和规范作用。要发挥根本法的指导作用和规范作用,当然不能仅仅依靠宪法文本,因为这是社会系统工程;但宪法文本本身也非常重要,或者可说最为重要。
例如2004年修宪时,我国宪法增加了“人权条款”,有人认为这没有实际意义,仅仅具有宣示和装饰作用。其实不然。在宪法中明确写进了“国家尊重和保障人权”,这当然有助于推动我国法律制度和其他管理制度的民主化进程,对于各种正式制度的人性化运行都会发挥强有力的指导和规范作用。可以说,自此凡是与之不符合的立法、执法、司法等法律制度,都须按照宪法的精神、原则和规范并通过法定程序加以修改调整,才具有合宪性、正当性。这对一个国家、地区的法治化进程会产生强有力的深刻长远的影响。如果以后形成了宪法案件,进行违宪审查,这些“语句”的规范作用和行为判断依据作用就会更加凸显出来。
﹙五﹚我国的宪法政治实践如何,应当如何推进社会主义的宪法政治实践
宪法的政治实践和宪法权威的提升,是一个渐进发展的过程。不能设想一直就没有任何的宪法政治实践,到了某一天,由于某个事件,就可以宣布一个国家树立起了宪法权威,建立起了法治国家、法治政府、法治社会。
我国正在推进宪法的政治实践,已有许多法治的制度要素、结构和轮廓,而且正在向积极方面生长发展,当然这个进程不是、也不可能一帆风顺地快速推进,关键是须要采取开放、学习和客观的态度,积极慎重地调整改善。
其实,西方国家的学者也对本国的宪法体制、机制和具体制度具有不同看法,也在反思并推动其调整改善。各国都在追求宪法制度的良善建构和运行。犹如球类比赛,比赛规则是同一的,上场球员一样多,但球队管理可以不同,激励机制可以不同,关键是要能够充分发挥全体球员的专长能力,获得优异的比赛成绩。
改革开放和协调发展是时代的长久主题。我国的宪法及其政治实践,应当开放发展、渐进发展、稳健发展。不积小流,无以成江海,不积跬步,无以致千里。记得不久前去世的著名学者于光远先生曾在20 多年前发表的一篇短文中提出:中国的改革要得分进寸,得寸进尺,得尺进丈,也就是要循序渐进。能有大进步当然好,谁都不拒绝大进步,但进步需要各种主客观条件,因此不怕慢、就怕站,即便在大变革时代也不要瞧不起微小的进步。这是改革方法论上的理性选择,但好像常常被误解,被人看不起,被轻易否定。
笔者认为,即便不再提“摸着石头过河”,现在还是要由易到难、试误前行、帕累托改进,当下比较关键、亟需着力推动完善的是信息公开法制、权利救济制度、公众参与机制、现代公务员制度和民主监督制度等公法制度革新;到了条件成熟、共识足够的时候,即便那种更有力度的司法审判型的违宪审查制度、更加丰富的地方制度﹙例如增加设立特别自治区﹚等宪法制度,也都可以选择尝试。即便有此共识和行动了,也不好说哪个因素就绝对关键,能够一蹴而成;需要一步步前进,积小胜为大胜,逐渐趋向完善;也需要择机打出组合拳,突破性地解决关键难题、显示综合效果。这是重要的改革方法论之一,仍然值得重视学习和积极运用。
From Under standing & Respecting the Constitution to Rule
by Constitution & Rule of Law in China
——31 Amendments to the Constitution in 31 years as a microcosm of reform and development in China
MO Yu-chuan
﹙Law School,Renmin University of China,Beijing 100872 China﹚
AbstractChina,s current Constitution,born at the right time but without ease,is playing a special role. Against the background of the 35th Anniversary of the introduction of the Reform and Opening-Up policy,the Constitution has evolved in the past 31years and gone through four amendments. The 31 Amendments to the Constitution,characterized vividly by its time,serves as the microcosm of the reform and opening-up and of the economic and social developments. Specifically, the 31 Amendments have responded to the deepest demands of China,s economic and political reform and of the developments of democracy and rule of law,and enlightened the values,such as abandoning totalitarianism,breaking up monopolies,promoting deregulation, restraining powers, upholding democracy, pursuing freedom,focusing on equality,respecting human rights,safeguarding rights and encouraging openness. The Amendments,with fairly rich connotations of rule of law,have described in an intuitive manner the dream of promoting rule by law and building a rule of law nation. From the Constitution to constitutionalism we shall make continuous and arduous efforts, among which are three important measures:to establish the notion of the Constitution,to improve the mechanism to implement the Constitution and to ameliorate the procedure to amend the Constitution. Only when we provide frank and convincing answers to the critical questions regularly raised about the supremacy,life and development of the Constitution can we confidently and continuously promote the rule of law in the constitutional practice.
Key wordsConstitution;political practice of the Constitution;reform;amendment;value pursuit
 
注释:
  [1所谓现行宪法,有广义、较广义和狭义之分:广义的现行宪法是指现行有效的宪法典、修正案、宪法解释以及某些国家的宪法性法律、宪法惯例等特殊形式规范;较广义的现行宪法是指现行有效的宪法典和修正案;狭义的现行宪法仅指现行有效的宪法典。本文主要是在狭义层面上表述1982年宪法为现行宪法。]
[2职业拍违族”与广州市公安机关签订了《拍摄交通违章承诺书》,承诺遵守法律规定,确保其提供资料的真实性、合法性。虽然人们平时常见交通违章现象,但拿起相机要抓拍却不容易,于是个别人想出谋取不义之财的歪点子﹙例如伪造、合成“违章照片”,或在道路狭窄地段放置石块等方法造成行车不便﹚,通过制造交通违章来“创收”,这种做法被曝光后引起很大争议,但这毕竟是另一种违法行为和法律关系。] “
[3市民参与管理的直接民主权利,本源于宪法确定的基本权利。我国现行宪法第2条第3款对此作了非常明确的规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”广州的这个革新举措正是通过这种途径和形式,组织和保障市民直接参与管理当地的社会事务。]
[4例如,2013 年2 月23 日,中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习,习近平总书记在主持学习时强调,全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求,要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。还要坚持法制教育与法治实践相结合,广泛开展依法治理活动,提高社会管理法治化水平。又如,2013年3月1日起施行的《南京市城市治理条例》,专门建构了体现“参与行政、合作行政”的共同治理理念的具体制度,例如公众代表不低于50% 的城市治理委员会,基层社区的公众参与制度等等,都体现了行政民主四性﹙广泛参与性、两造互动性、平等协商性、自由选择性﹚,加之随后出台的《南京市城市治理委员会章程》等6 个配套规章、规范性文件和操作办法,基本能够依法保证参与行政、合作行政、共同治理的规范化、制度化运行,其探索努力值得关注。]
[5设立于清华大学经济管理学院的“浙江省非公有制企业高层管理人员高级研修班”,由浙江省人事厅与清华大学合作举办,当时确定每年举办至少两期,每期12-15 天,每人学费1. 4 万元由浙江省政府出资,每天130 元的食宿费由学员自己承担。第一期于2005 年11 月举办,共30位学员,学费总额40多万元。]
[6笔者曾经在国外观察研究得到一个新认识:2008—2009 年我在日本做调研,他们的政府机关就积极行政,采取行政指导措施来帮助企业应对金融危机,取得一些成效。那时,银行不愿意给中小企业贷款来应对金融危机,那么中小企业纷纷垮台以后,大量的中小企业职工下岗怎么办?金融危机下也按照市场法则来生存竞争、优胜劣汰、自认倒霉吗?那非常影响稳定啊。那时日本的情况就是这样,中小企业特别多,它们应对金融危机的能力较低,这时候政府就出手,不等到企业全都倒闭了才出手。那一个时期,打开电视看日本的新闻,几乎天天有企业员工下岗的报道:大学或研究生毕业后工作十年以上,三十多岁,可谓年富力强经验多,也纷纷下岗,抱个纸盒就回家,还不好意思跟老婆说下岗了,期盼企业复元之后可以重新优先回到企业去。但是企业何时能复元呢?他不知道,谁都不知道,他也不能跟老婆说,怕被老婆瞧不起,每天早上还拎着公文包,装模作样地去上班,实际上就在公园坐一天又回家去,只能欺骗老婆。就是这样一种状况,很大的心理压力,这也导致社会不稳定。那怎么办?政府就出手了,在政府机关和相关机构腾出一些简单岗位吸纳这种人来做临时工作,例如打扫卫生、值班站岗。更主要的,是政府出面协调:银行是金融企业,面临金融危机,它不愿贷款给中小企业,担心有去无回打了水漂,政府也不能发号施令让它去贷款;于是,政府去协调、去斡旋,政府拿出一点资金,劝说银行也拿出一点资金,其他社会组织也拿出一点资金,组成中小企业解危基金,然后给他们贷款、帮助。这个过程当中,不是强迫命令,只能是协调、劝说,也就是给予行政指导,而且各地都在这样做。我在做访问研究的一桥大学所在的国立市专门做过调查﹙国立是东京都下面的一个市,相当于北京的昌平区﹚,那时国立市就在这样做,政府机关采取柔性管理方式出手相助,主动服务于企业,采取这样的柔性措施、服务手段帮助企业应对危机。这就是实行现代市场经济的法治国家的做法,政府在一些条件下也会积极行政来履行生存照顾、指导帮助的行政职责。]
[7这两类修宪方式的区别是:其一,全面修改方式,也叫做重起炉灶方式,如1975 年宪法、1978 年宪法和1982 年宪法﹙现行宪法﹚,它们均是将原先的宪法重新改写一遍;其二,部分修改方式,也叫做炉灶修补方式,其中又可分为通过修改决议方式和通过修正案方式,前一种如1979 年7 月1 日由五届全国人大二次会议通过的关于修正宪法若干规定的决议,1980年9 月10 日由五届全国人大三次会议通过的关于修改宪法第45 条的决议;后一种如1988 年、1993 年、1999 年、2004 年前后4 次共通过31 条宪法修正案﹙分别为2 条、9 条、6 条、14 条﹚对宪法进行的部分修改。]
[8例如,习近平同志在担任中共中央总书记之后的首次重要公开讲话中,也即在2012 年12 月4 日首都各界纪念现行宪法公布施行30 周年大会的讲话中明确指出:“我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。30 年来,我国宪法以其至上的法制地位和强大的法制力量,有力保障了人民当家作主,有力促进了改革开放和社会主义现代化建设,有力推动了社会主义法治国家进程,有力促进了人权事业发展,有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定,对我国政治、经济、文化、社会生活产生了极为深刻的影响。30 年来的发展历程充分证明,我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法,是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法,是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。”]
[9在“反革命的活动”、“反革命罪”的名义下,多少年来不知冤死了多少有识之士、普通公民:“文化大革命”期间有的人在家里说了些同情刘少奇、邓小平的话被家人举报后就被军管小组以反革命罪立即处死;最典型的冤死者是中国人民大学优秀毕业生张志新烈士,她讲了几句真话、实话就被作为现行反革命分子割喉、凌辱处死。甚至到了“文革”结束后的改革开放初期,就连仅仅写出学术文章《“反革命”罪名科学吗?》经期刊社审查刊出文章﹙该文刊发在《探索与争鸣》1981年第1 期﹚,呼吁取消“反革命罪”的青年学生﹙中国人民大学法学院本科生徐建,现为著名律师﹚也差一点因此被作为反革命罪犯予以严厉惩处,当时的高层领导对此曾批示道:“我们和反革命斗争了几十年,人民大学居然有个学生要取消反革命罪,该当何罪,彻查。”幸亏社会情势终于发生根本变化了,这样不合时代和法治的概念、罪名终于被我国宪法﹙第十七条修正案﹚和法律摒弃了。参见周群,陈宝成:《一个文革“狼孩”的忏悔诉讼》,载于《财新新世纪周刊》,2013 年第7期;黄艾禾:《1980:取消反革命罪的第一声》,载于《中国新闻周刊》,2012 年第30 期。]
[10记得上个世纪80 年代初,党的十二届三中全会出台《中共中央关于经济体制改革的决定》,系统地推进了经济体制改革之后,政经配套改革的必要性在党内外逐渐形成很高的共识,于是有关机构于1988 年组成若干调研组﹙共10 个专题、30个小组﹚开展《中共中央关于政治体制改革的决定》起草工作,各部分的初稿陆续完成,遗憾的是由于1989 年政治风波和党内人事变动等重大因素的影响,这个《决定》胎死腹中,没能如愿推出,错失改革良机,后来也似乎没有条件和魄力再推出,系统地推进政治体制改革的美好愿望落空。不过在实际上,“决定草稿”构想的政治体制改革举措,以后还是在形势所迫下陆续、分散地推出了一些,例如改变实际存在的终身制,重大决策的政治协商制度,重大责任事故追究制度,现代公务员制度,领导干部任期审计制,政府信息公开制度,行政诉讼、国家赔偿、行政补偿等多种民告官制度,以及后来分步推出的社会管理体制改革、文化管理体制改革﹙尽管这些制度创新力度和运行成效远不尽如人意并且一再出现倒退﹚,这就使得政治、行政、文化、法制的民主性有所增强,与民主品格的市场经济体制的相互关系调整要求有所呼应,上层建筑与经济基础的张力和距离有所调控,从而保证了经济改革和发展成效得以持续显现。这或许就是我国得以保持长期的快速经济成长、社会有机体得以顽强支撑尚未崩溃的一个关键奥秘。前车之鉴必须记取。显然时至今日,在政经张力越来越大、社会忍受力越来越小的情况下,再靠零敲碎打、仓促被动地个别推出政治、行政、社会、法制的改革举措勉强应对的做法可能难以为继,实践呼唤着尽快推出科学的顶层设计的系统配套改革,通过体制创新、机制创新、方法创新走出新的发展道路。]

 

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