《环保法》的修改:内容完备比法律位阶高低更重要——中国环境报专访我院王曦教授

[ 作者]: [ 发布时间]: 2013-09-29 [ 来源]:

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全国人大常委会目前正在第二次审议《中华人民共和国环境保护法》的修改。中国环境报不久前就这部法律的修改专访环境资源法研究所所长王曦教授。以下是该报2013年8月19日刊登的专访文章。
 
采访对象:王曦,上海交通大学环境资源法研究所所长、教授、《环保法》修订联合研究组负责人,中国环境资源法研究会副会长,上海市人民政府参事。
记者:何为“基本法律”?何为“其他法律”?《环保法》目前是何种定位?
王曦:为说明《环保法》的法律效力定位,先必须澄清两个概念上的问题。
一是分清基本法和基本法律这两个概念。
人们通常所说《环保法》是“基本法”,指的是《环保法》是环保领域里的基础性的法律。这个“基本法”是一种学理上的概念,并不是《立法法》所使用的“基本法律”概念。实际上,根据《立法法》,《环保法》是由全国人大常委会制定的“其他法律”之一。在我国环境立法史上,《环保法》上承《宪法》环保条款,下启其他的环境资源保护法律。就下启其他环境资源保护法律而言,《环保法》起到了奠基的作用。例如,《环保法》关于建设项目环境管理的规定,演化为《环境影响评价法》;关于保护野生动物的规定,演化为《野生动物保护法》;关于防治土地沙化的规定,演化为《防沙治沙法》;关于防治土壤贫瘠化、盐渍化、水土流失的规定,演化为《水土保持法》;关于海洋环境保护的规定,演化为《海洋环境保护法》;关于废气、废水、废渣、粉尘、恶臭、放射性物质、噪声等污染的规定,演化为《大气污染防治法》、《水污染防治法》等一系列污染防治型法律和《循环经济促进法》、《清洁生产法》等关于专门事项的法律。总而言之,我国环境资源保护类法律从功能上可以分为两个层次,四种类型(见图—国家环境资源保护类法律类型)。
 
《环保法》就是图中位于下层的那个“环保事业基础法”。它具有独特的、不可替代的功能。这里的“环保事业基础法”概念同样是一个学理的而非法律的概念。
有专家建议把《环保法》由现行的由全国人大常委会制定、修改,改为由全国人大制定、修改。这实际上是提升了《环保法》的立法位阶和法律效力等级, 把它由《立法法》所称“其他法律”上升为“基本法律”。持有这种主张的学者认为,这样可以通过提高《环保法》的立法位阶来赋予其更大的约束力和权威,从而使它更好的得到遵守。但我认为这个建议没有抓住要害问题。况且当前《环保法》的修改走的是全国人大常委会的程序,而不是全国人大的程序。更不用说把《环保法》上升到“基本法律”还存在论证的困难。把《环保法》修改好的关键,是联系我国环保实践中遇到的重大、瓶颈式的问题来修改。通过修改,建立或完善现实中缺乏或者不完善的制度。如果《环保法》修改不是根据现实情况作出具体的制度安排,而是仅仅提高《环保法》的立法位阶,在内容不作重大变化,很难说修法会引起现实的变化。现行法律所具有的制度缺陷不会因为立法位阶的提升而消失。只要我们紧密地联系实际,针对现实中妨碍环保事业发展的制度性缺陷来修改《环保法》,就能够使修改后的《环保法》在现实的环保事业中更好地发挥其应当发挥的作用。所以,《环保法》的内容是否完备,比它的位阶更为重要。
二是理解《环保法》的基础性。
根据《立法法》,《环保法》属于除“基本法律”以外的“其他法律”。在学理上,我将《环保法》称为我国的“环保事业基础法”。《环保法》的特殊性在于“基础性”,即为中国环保事业和政府履行环保职能提供法律依据和基本制度安排。同学理上的“基本法”概念相比,“环保事业基础法”的提法既能避免同《立法法》上规定的“基本法律”概念相混淆,又突出了《环保法》的特殊性。作为“环保事业的基础法”,《环保法》的基本功能有以下三个:
第一,为环保事业奠定法律基础和组织机构方面的框架。如规定了法律上的“环境”概念、单位和个人有关环境的权利和义务、国家环境保护行政管理体系等内容。这些都不适合由《大气污染防治法》之类的法律规定。
第二,规范和制约有关环境的政府行为。在现实中,不少大的环境问题是由政府引起的。地方政府在环保履职方面的乱作为或者不作为,例如,在地方产业规划、招商引资和建设项目等方面的决策失误或者环保执法方面的不作为,往往导致严重的环境污染和生态破坏问题,甚至引起严重的环境群体事件。因此,规范和约束政府行为是环保类的法律必须关注的问题。现行的各种环境法律法规,主要是管理企业的,很少涉及到管理政府的行为。这个缺陷导致不少地方政府在发展地方经济时只要“GDP”,不顾当地民众的健康和生命。如今,我们面临着严重的环境问题,中央一再要求调结构、转方式。调结构、转方式,需要对有关环境的政府行为进行规范和约束。作为“环保事业基础法”,《环保法》担任这项任务,责无旁贷。
第三,规定一般性环境管理制度,如排污许可证、排污收费等制度。这些制度都是综合性、基础性的环境管理制度,不宜由其他环境资源保护法律来规定。
记者:针对《环保法》的“基础性”问题,目前公开征求意见的《环保法二审稿》应做哪些修改?是局部修改还是整体重构?
王曦:《环保法》的修改应当以发挥《环保法》的特殊功能,保障环保法律主体间的良性有效互动为目标。在规范和约束政府行为方面,首先要加强对规划环评的规定,对政府的规划行为进行规范和制约。很多问题源于政府的规划,比如在空气流通不利的地区规划、发展水泥等产业等等。对地方产业规划和布局应从信息公开、公众参与直至事后问责等全过程做出进一步的规定。具体来说,政府规划的信息公开要加强;在规划过程中,公众参与需要更多、更细的程序保障。我建议在地方政府设立由德高望重的非政府人士组成的环境咨询委员会。通过这个咨询性机构,让委员把民间有关环境问题的意见带到政府的有关会议上讨论,让群众事前参与规划,避免群众在事后用极端的方式表达意见。此外,还要通过《环保法》的修改进一步规范环境执法,杜绝地方政府对正当执法的不当干预,防止因执法懈怠造成环境污染重大事件。总而言之,《环保法》应当对环境保护法律关系的各类主体在环境保护事业中的法律地位和作用做出原则性的规定,使这些主体都能够明确自己的地位、角色、权利和义务。现行《环保法》和其他环境资源保护法律偏重于对企事业单位和个体工商业者的管理,忽略了对作为管理者的政府的规范和制约和对作为监督者的“第三方”主体的监督权的保障。这个缺陷从根本上制约着中国环境保护事业的发展和进步,是《环保法》的修订所应解决的关键问题。从理论上看,环保事业涉及三种主体。一为环境管理者即政府;二为各类法律意义上的排污者和资源开发者,主要是从事生产经营活动的企事业单位和个体工商业者;三为“第三方”主体,指的是除政府以外的所有法律主体,主要有国家权力机关、国家检察机关、国家审判机关、公民、法人和其他组织。企事业单位和个体工商业者在不因从事排污和资源开发行为而处于被管理地位时,也属此类。
《环保法》和其他环保法律的主要功能,就是为这三方主体之间的良性有效互动提供制度性保障。目前,这种制度性保障还没有建立起来,缺陷很多。因此才有这么多的环境群体事件。《环保法》的修改,为弥补这个制度缺陷提供了宝贵的机会。在修改《环保法》时应当以规范和制约有关环境的政府行为和建立、完善“第三方”主体对有关环境的政府行为的监督制度为重点。
 
记者:如何才能尽快高质量地改好这部法?
王曦:立法需要耗费许多资源,因此启动立法程序应当十分慎重。不论是制定新法还是修改现行法,都要先经过科学的论证,再动用立法资源。这样才能把有限的立法资源用好。这次《环保法》修改工作,从一审稿到二审稿,暴露出立法机关存在对《环保法》修改研究和论证不足的问题。一审稿问题多多,不论在学界还是在环境管理部门都不满意。二审稿的修改思路和修改的内容,虽有很大进步,但似乎与一审稿联系和衔接不够紧密。结果二审稿看上去像是一个一审稿。更不用说二审稿的关于环境公益诉讼主体的条款也存在逻辑不通的问题。我一直认为,对《环保法》的修改要从战略上看,而不能只从战术上看。从战略上看,就不能把它只看做人大常委会的一项“政绩”,为了“政绩”而修改它。《环保法》修改的战略意义,在于它是一个难得的完善我国环境法制的机会。应当慎重用好这个机会,不急不躁,先查证我国环保事业的现实对《环保法》提出的重要挑战,然后确定修改思路,有针对性的做出制度安排。这些都需要学界和立法机关事先做大量的研究和论证。
记者:国外有何经验借鉴?这些经验该如何与国内立法实践相衔接?
王曦:这次《二审稿》中增补了一条“环境保护是国家基本国策”的规定。对此我以美国《国家环境政策法》为例,来谈谈可借鉴的经验。美国《国家环境政策法》制定于1969年年底,是美国上个世纪70-90年代环境立法大发展阶段的第一部环境保护法律。值得注意的是,这第一部环境保护法律所规范的是有关环境的联邦政府行为。在这部法律之后,美国国会才陆续制定或大幅度修改了一系列关于管理企业污染的法律。所以,美国环境立法的经验之一是先管政府,后管企业。《国家环境政策法》使环境保护成为美国联邦政府的新增职能并将之法律化。它是一部监督和制约政府决策的法律。这种监督和制约主要体现在它所创造的环境影响评价制度上。它对所有联邦行政机关补充了保护环境的法律义务和责任;它以统一的国家环境政策、目标和程序改变了行政机关在环境保护问题上的各行其是、消极涣散的局面;它规定的环境影响评价程序迫使行政机关将有关环境的行政决策公开化,邀请公众和其他方面对该行政决策表达意见,从而把环境价值纳入决策过程,改变了行政机关过去的忽视环境价值的行政决策方式。《国家环境政策法》在美国历史上第一次为行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面利益和目标创造了崭新的、十分有利的内部和外部条件,值得我们好好学习。
《国家环境政策法》在宣布国家环境政策后,以进一步的规定来明确其法律地位。首先,《国家环境政策法》规定国家的其他政策、法律和法律解释及其执行都应当同它保持一致。《国家环境政策法》规定:“国会授权并命令国家机构,应当尽一切可能实现:1.国家的各项政策、法律以及公法解释与执行均应当与本法的规定相一致……”其次,《国家环境政策法》要求联邦行政机关为保证其现行职权的行使同本法相一致,清理现行的法定职权和相关法规和政策,并向总统报告清理的结果和整改的建议。《国家环境政策法》规定:“所有联邦政府机构均应当对其现有的法定职权、行政法规以及各项现行政策和程序进行一次清理,以确定其是否存在有妨碍充分执行本法宗旨和规定的任何缺陷或矛盾,并应当就清理结果在不迟于1971年7月1日以前,向总统报告其职权和各项政策符合本法所规定的意图、宗旨和程序”。再次,《国家环境政策法》明确规定国家环境政策和国家环境保护目标是对行政机关现行职权的补充。《国家环境政策法》规定“本法所制定的政策与目标,性质上属于对联邦各机构现行职权的补充”。最后,《国家环境政策法》规定了著名的环境影响评价程序,要求联邦政府的所有部门在提出可能对环境带来重大影响的政策建议、立法建议和建设项目建议时,都要对该建议的环境影响做出评估。该评估必须对社会公开,邀请公众参与,征求公众的意见。由于这些规定和制度设计,美国《国家环境政策法》不是一个“纸老虎”,而是一个影响和改变美国政府行为和美国环境的重要立法。
修订《环保法》为我国弥补政府环境保护公共职能的不足,从法律上确立政府环境保护公共职能的地位,提供了一个宝贵的契机。我们可以借鉴美国《国家环境政策法》的做法,以法律界定并宣布国家环境政策,并要求政府各部门对照国家环境政策检查本部门的职责,使本部门职责同国家环境政策统一起来,并对我国的环境影响评价程序做相应的完善。应当通过《环保法》的修改,进一步明确环境保护是政府公共职能的有机组成部分,使我们的政府成为一个能够完整统一地行使环境保护公共职能的政府。

 

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