《社会科学报》报道王曦教授关于《环保法》修改的观点

[ 作者]: 卢锟 [ 发布时间]: 2012-12-10 [ 来源]: 环境资源法研究所

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日前,在我国社会科学界有较大影响的《社会科学报》比较突出地报道了我院环境资源法研究所王曦教授关于《环保法》修改的观点。现将该报道转载于下。
《环保法》修改已经纳入人大常委会的修法计划,当下正在一读过程之中。今年9月份,人大法工委在其网站上公布了《环保法修改征求意见稿》,向社会征求意见。社会对该稿反应强烈,反对意见比较多。连环保部也通过自己的网站公布了30多条意见和建议。在王曦教授的领导下,我院环境资源法研究所组织了一个由一批国内青年学者、若干国外著名大学的环境法中心和本院环境法博士生和硕士生为骨干的联合研究组,对《环保法》修改对了较长时间的深入研究,取得了丰硕成果。2010年7月,由于联合研究组提出的思路——规范和约束有关环境的政府行为和相应的研究成果对课题的贡献,中国工程院和国家环保部联名授予我校环境资源法研究所“中国宏观战略研究先进集体奖”,并授予王曦教授“中国宏观战略研究先进个人”光荣称号。2011年4月,王曦教授在武汉向全国人大环境与资源保护委员会和环保部联合调研组当面汇报这个思路并提交联合研究组起草的《环保法修改建议稿》,引起调研组的高度重视。同年5月,王曦教授在北京向环保部政策法规司详细汇报这个思路和《环保法修改建议稿》。2012年2月,在全国“两会”召开前夕,王曦教授在中华环保联合会在北京举办的《环保法》修改专家研讨会上,当面向全国人大环资委主任等领导同志汇报这个思路并与其交流。在《环保法修改征求意见稿》向社会公开征求意见期间,我校环境资源法研究所的博士生和硕士生对该稿提出了很多修改意见。总之,联合研究组提出将《环保法》修改成为一部以规范和制约有关环境的政府行为的法律的主张,即“改造论”,已经比较深刻地影响了这次修法并推动了我国环境法学研究的发展。
 
《社会科学报》的报道,全文如下(下划线为供稿人所加):
 
环保修法引热议 政府控权成焦点
宋晨 《社会科学报》 2012.12.6,第4
 
环境保护部前不久在其官方网站上发布了一份向全国人大常委会法制工作委员会提交的对《环境保护法修正案(草案)》的意见和建议函,认为该草案在科学处理经济发展与环境保护关系上缺乏切实有效的措施保障,在合理界定环保法和专项法关系上存在基本定位不够清晰等问题,并提出34条建议。此前,环保部曾向全国人大环境与资源保护委员会提交过一个环境保护法修正案建议稿,但草案对环保部建议稿的意见删减较多。其中,包括环保公益诉讼、战略环评、公众参与、环境权益、对环境违法行为主体按日处罚等较为严厉的内容。消息一出,引起各方关注和议论,从专家学者到民间环保组织再到普通民众,对此都由自己的看法和意见。
修正稿遭质疑
其实,近年来环境问题日益成为公众最关注的热点问题之一,环境污染日益突出,而环境保护的法律和制度又难以落实。中国社会科学院城市发展与环境研究所刘志彦研究员认为,改革开放以来,随着市场和政策的放开,大量企业出现,大批项目上马。涉及到环境问题则需要进行环境影响评价,但是这一制度大多流于形式,一般没有不能通过的,一旦通过,企业在今后的执行过程中往往又大打折扣。长此以往,也许企业会获得短期的经济利益,地方政府的财税收入也会增加,然而周边环境日益恶化,环境污染事件屡见不鲜,百姓利益受损,这是得不偿失的。
既然问题已经很突出,为何非但不在此次修订环保法中加入更为具体且严厉的内容,反而作了删减呢?上海交通大学法学院王曦教授推测认为,人大环资委事前会将修订稿在国务院各部门,在各地方上征求意见,可能这些被删减的条文各方意见分歧很大,而环资委有没有能力去说服大家都接受。如果意见一致的话,这些内容从立法技术上来说是没有问题的。武汉大学法学院蔡守秋教授表示,无论是哪部法律,在修订时各方总会有不同的意见,但是意见的分歧不能成为作出删减的理由,人大环资委要做的事情是分析这些意见,哪些可行,哪些不可行,然后作出判断,而不是一味地将不同意见直接删除。王曦教授又指出,想环保公益诉讼这样的内容,早在民事诉讼法修改时已经作出相关规定,允许有关组织参与公益诉讼。环保法修改考虑到民诉法是基本法律,层次更高,约束力更大,既然已经有规定,环保法就不一定要去重复了。蔡守秋教授则认为,环保公益诉讼作为公众环境权利的一种诉求手段,应该在环保法修改中体现。作为最早的民间环保组织之一的“自然之友”也曾公开表示,环保法修正案无论是原则描述还是具体法律条文规定,几乎都没有涉及公众参与,特别是在环评、验收、评比、限期治理等方面,均没有公众参与的制度规定。但这并没有影响到公众参与的热情和力度,从藏羚羊、滇金丝猴的保护,到圆明园环评听证会的召开和云南曲靖公益诉讼案的开展,“自然之友”自始至终在努力推动环境保护方面相关法律法规的完善与实施。
环境保护要政府控权
我们注意到此次修改中环资委和环保部的意见不太一样。王曦教授认为,两者在立法思路上存在差异,环保部的意思是将环保法修改成以管理政府行政行为为主,这是基于多年的环境管理工作的经验而得出的认识;人大环资委的思路则是在“有限修改”的原则下小修小补,没有把管控政府作为重点突出。作为立法机关,环资委有权给予政府必要的约束,但是在这个问题上,环资委的态度是不坚决的。王曦教授指出,在我国,现有的环保类法律基本都是约束企业行为的,包括环保法本身也是如此。但是实际生活中,特别是近一两年来发生了几桩由环境引起的群体性事件,我们可以清晰地看到很多问题并非是企业造成的,而是地方政府的决策和发展模式有问题。污染企业多半由政府招商引资而来,只为短期的经济增长和财政收入的增长。政府俨然就成了问题的制造者,这一点环保部是很清楚的。刘志彦研究员也认为,约束政府行为是必要的,有些项目本身就是高污染、高耗能、低附加值,在审批时就不应该通过。但是环保监管部门和发改部门都是依赖于地方政府的,可能会出现把关不严的现象。此前,环保部部长周生贤在十八大记者招待会时就曾表示,发生群体性事件的地区主要存在四种情况,一是未批先建,二是在环境影响评价方面有待进一步改进,三是所在地政府的执政能力问题,四是有关重大项目社会风险评估的法律不健全、机制不健全。这也进一步印证了上述两位学者的说法,地方政府应负起责任,只控企业,不控政府,问题是得不到根本解决的。环保部正是深切体会到这一点,想以此次环保法修改为契机,给政府特别是地方政府设定一些新的规则,约束其不当行为。
科学谋划实现和谐发展
“要解决经济发展和环境保护之间利益平衡的问题,转变经济发展方式是核心”,王曦教授的话一语中的。他认为,过去粗放型的发展方式必须抛弃,如果发展与环境有矛盾,解决之道就是发展方式要转变,而不是环保让路于经济发展。他还指出,此次环保法修改中就应该明确提出科学发展,完全可以在总则部分用一个条文理直气壮地宣布科学发展的理念,告诉政府和企业,发展必须科学谋划,发展必须人与自然和谐。蔡守秋教授指出,环保法作为一部综合性、政策性的基本法律,对一些具体事项可以不作规定,但是制约政府行为应当体现出来。最好的方式就是通过环保法赋予公众监督政府的权利,只有公众具有环境权利,才能加强对政府的约束,至于具体规定可通过各种单行法来体现。刘志彦研究员从制度设计方面表示,不仅需要环保部门的监管,还要靠市场、社会,三种力量共同作用。现在一些污染产品在渐渐失去市场,企业也会慢慢无法生存下去,而且还会遭到行业、社会舆论等各方面批评。另外,他建议,环保部门是不是可以像审计、规划部门一样成为上级行政部门的派出机构,独立于本级政府之外,这样一来,环境执法工作也去会更加公正客观。
十八大报告明确指出:建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。已经将环境问题提升到民族永续发展的高度,地位可见一斑。环境保护,立法先行,环保法是环境保护制度、政策、监管的法律依据和保障,也许它的修订争论还会持续,各方博弈还没停息,但我们需要异中求同,继续探索,积攒经验,凝聚共识。即使一部体现各方诉求较为完善的新环保法出台,这仍不是我们的最终目标。如何真正地落到实处,需要各级政府依法约束自身行为,环保监督部门更加规范执法,公众积极有序参与,这样,美丽中国的愿景终将实现。

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